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Processo n.º 849/04
3.ª Secção Relator: Conselheiro Gil Galvão
Acordam em conferência na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nestes autos, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., esta impugnou judicialmente a liquidação da taxa de ocupação do domínio público por instalações abastecedoras de carburantes líquidos e gasosos, efectuada pela Câmara Municipal de Sintra. Por decisão do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, a impugnação foi julgada procedente.
2. Inconformada, a Câmara interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo, o qual, por acórdão de 28 de Outubro de 2003, aclarado em 30 de Março de 2004, veio a negar provimento ao recurso, considerando que o disposto no artigo 42º, n.º 1 da Tabela de Taxas da Câmara Municipal de Sintra, de 1989, viola os princípios constitucionais da proporcionalidade e da confiança. Escudou-se, para isso, nomeadamente, na seguinte fundamentação:
“[...] Vejamos por isso, se o aumento de tal taxa nos termos em que o foi, é proporcional e adequado aos fins em causa. Abrigando-nos aos ensinamentos de Mário Esteves de Oliveira, in Código de Procedimento Administrativo Comentado,
2.ª Edição, pág. 104, surgem-nos como corolários deste princípio, que a decisão administrativa deve apresentar: adequada - apta à prossecução do interesse público visado; necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado); proporcional- (em sentido estrito) - proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público
(proporcionalidade custo/beneficio) .
[...] Ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno - pois que seguramente, as obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra - a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de 30.000$00 passou para
300.000$00 e a de 20.000$00 passou para 200.000$00, isto em 1989 e até Junho de
1990, data esta em que foi aumentada, agora de acordo com o índice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada, de acordo com o mesmo critério), resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade até porque como resulta do probatório, após ampliação da matéria de facto, entre 1984 e
1988, as ditas taxas apenas cresceram para o dobro ou seja tendo em consideração um aumento médio de 25% ao ano. Um aumento de tal ordem de grandeza, como o que foi decretado para 1989 surge de todo inusitado, sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação, tendo em conta a licença concedida de uso privativo do domínio público, em ordem a satisfazer o abastecimento de combustível, interesse público prosseguido pela Autarquia através das instalações da ora recorrida.
É certo que a partir de 1990, passaram a ser actualizadas de acordo com o índice de preços no consumidor, mas o mal estava feito ou seja, tiveram aquelas um aumento correspondente ao décuplo de um ano para o seguinte, entre 1988 e 1989, para mais quando entre 1984 e 1988, haviam tido um aumento para o dobro, não se podendo falar em taxas desactualizadas pela erosão monetária ao longo dos vários anteriores anos! E isto quando entre o ano de 1988 e o ano de 1989, a variação de preços no consumidor foi positiva em apenas 12,7%. E também não se poderá falar que a quantia paga pelo particular e a utilidade proporcionada pelo Município se poderia encontrar desequilibrada até 1988, em desfavor do Município, no binómio prestação paga/utilidade proporcionada, e pela Tabela aprovada então em 1989 é que a mesma foi restabelecida, com a equivalência ou equilíbrio entre as duas utilidades, por nada se provar a tal respeito.
[...] Também o aumento de tais taxas, nos termos em que ocorreram, violaria o princípio constitucional da confiança ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, previsto no art.º 2.º da CRP. O princípio da confiança, como escreve o Prof. Menezes Cordeiro (in da boa fé no Direito Civil, Vol. II, pags, 1234 e 1248), exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O princípio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando a sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito. O princípio da confiança que emana do Estado de direito democrático, impõe limites ao legislador na medida em que, ao legislar para o futuro, os efeitos da lei nova não poderão levar a uma mais marcada desvalorização da posição daqueles em se repercutiam os efeitos determinados pela lei antiga e que não contaria, razoavelmente, como os efeitos consequentes da nova regulamentação, de modo que tal posição fique patente e acentuadamente afectada. Mas não basta contudo, para demonstrar a afectação do princípio da confiança, provar que a nova norma afectou um dado direito ou expectativa; necessário se torna indagar a concorrência de outras circunstâncias, como seja a dignidade das expectativas criadas, o não peso dos interesses sociais e do bem comum desejados prosseguir pela lei nova de sorte a não derrogar aquelas expectativas, e a não intolerabilidade, arbitrariedade ou opressividade da afectação (Cfr. neste sentido, o acórdão do TC de 4.3.1991, recurso n.º 2559) . No caso, na verdade, o aumento de tais taxas para o décuplo, de um ano para o outro (1988 para 1989), e da actualização deste último montante, de acordo com o
Índice de preços no consumidor nos anos seguintes (1990, 1991, 1992, e 1993), sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pelo Município ao particular recorrido e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela recorrida, e sem que se prove também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, para mais quando tais taxas vinham sendo até então actualizadas, não pode deixar de afectar de forma inadmissível, arbitrária ou demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica de um Estado de Direito, abalando, de forma inadmissível, o grau de certeza e segurança que todos os cidadãos depositam na ordem jurídica, com base nas quais conjecturam e orientam as suas vidas, incluindo a económico-empresarial. Tal aumento daquelas taxas, queda-se por arbitrário, porque não sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo, não podendo deixar de afectar expectativas legítimas da recorrida defraudando-lhe a sua segurança jurídica, obstando a que a mesma possa, com alguma previsibilidade, calcular os seus custos e. antevendo o andamento dos seus negócios de molde a poder reagir, em tempo, com as medidas que entendesse necessárias às condições de exploração da sua actividade aí desenvolvida nesse local público.[...]”
3. Veio então o Ministério Público interpor recurso para o Tribunal Constitucional.
4. Na sequência, foi proferida pelo Relator do processo neste Tribunal, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro, decisão sumária dando provimento ao recurso. É o seguinte, na parte decisória, o seu teor:
“4. A questão que vem submetida à consideração do Tribunal Constitucional, relativa ao disposto no artigo 42º, n.º 1, da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de 1989, foi já decidida por este Tribunal no Acórdão n.º 20/2003 e, mais recentemente, no Acórdão n.º
515/2003 (disponíveis na página Internet do Tribunal em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), no sentido da não inconstitucionalidade de tal norma. Fundamentou-se assim esta última decisão:
“[...]1. Está em causa no presente recurso a inconstitucionalidade dos artigos
42º e 43º da Tabela de Licenças e Taxas do Município de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de 1989. A invocada inconstitucionalidade destas normas já foi apreciada por este Tribunal, face à mesma exacta argumentação, estribada num aumento em mais de 900%, que converteria em imposto a taxa aí prevista, ou, em qualquer caso, violaria os princípios da proporcionalidade, igualdade, justiça e boa fé. Assim, no Acórdão n.º 20/03 (publicado no Diário da República, II série, de 28 de Fevereiro de 2003), tirado nesta mesma 2ª secção, concluiu-se pela inexistência de inconstitucionalidade das normas em questão, escrevendo-se o seguinte, quanto à argumentação referida:
“As recorridas invocam a desproporcionalidade do tributo uma vez que, alegam, o seu valor subiu 900% o que ainda poderia ser autonomizado como questão de constitucionalidade material. Porém a decisão recorrida considerou que ‘em face do probatório faltam elementos que conduzam a considerá-la [a desproporcionalidade] verificada’ (...) nomeadamente a prova de quanto as recorridas pagavam em anos anteriores e há quanto tempo não eram actualizadas as taxas. Em face desta insuficiência não se afigura manifesto que exista uma desproporcionalidade que afecte critérios de justiça tributária.” Ora, compulsados os factos considerados provados nas decisões de 21 de Abril de
1997, do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, e de 6 de Julho de 1999, do Tribunal Central Administrativo, verifica-se que tais elementos, que faltavam nessa outra decisão para poder considerar existente a referida desproporção, também não foram demonstrados no presente caso. Pelo contrário: na primeira decisão o que se disse foi que “[n]a sua petição, o oponente nada concretiza sobre ‘aquilo’ que lhe proporciona a ocupação da via pública pela qual lhe foi liquidada a dita ‘taxa’, designadamente a dimensão do terreno e respectivas utilidades”; e na segunda o que se escreveu foi que “a oponente nada concretiza sobre ‘aquilo’ que lhe proporciona a concessão da
‘licença’ pela qual lhe foi liquidada a dita ‘taxa’”. Tal como no referido Acórdão n.º 20/03, não há, pois – e ao contrário do que invoca a recorrente –, forma alguma de aferir a invocada desproporcionalidade do aumento, que não pode resultar, obviamente, só por si, da mera variação percentual, designadamente quando a recorrida invoca diversos factores que a teriam justificado. Não só não se pode, pois, ajuizar sobre a progressão das taxas no tempo – podendo, aliás, caso o anterior valor tivesse sido fixado há (nem sequer muitos) anos, um aumento de 900% ser mesmo insuficiente para corrigir os efeitos da desvalorização da moeda –, como não se pode ajuizar sobre a sua adequação relativa – por exemplo, face às taxas cobradas por outras utilizações do domínio público, como sejam a ocupação temporária por motivo de obras ou as esplanadas de café, para considerar apenas os exemplos referidos num dos Pareceres juntos aos autos pela recorrente.
2. De resto, como – a outro propósito, e com votos de vencido em relação à norma aí em causa – se escreveu no Acórdão n.º 410/00 (publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Novembro de 2000), invocando jurisprudência anterior, “o carácter sinalagmático do nexo entre o pagamento desse tributo e a prestação da actividade pelo ente público não é descaracterizado se não existir equivalência económica, bastando, essencialmente, a correspondência jurídica”. Seja como for, não havendo, no presente caso, sequer elementos para pôr em causa essa equivalência económica – designadamente, não bastando fazê-la corresponder
à que ocorria no ano anterior ao (ou ao próprio ano) do ajustamento de taxas, omitindo qualquer referência à sua evolução diacrónica e à comparação com outras taxas análogas –, não faz sentido ponderar uma alegada conversão de uma taxa em imposto, por causa de uma desproporção “que comprometa de modo inequívoco a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática” (como se escreveu no citado Acórdão n.º 20/03), nem invocar violação dos princípios da proporcionalidade, igualdade, justiça e boa fé.
3.À excepção do dito princípio da proporcionalidade, estes princípios são, aliás, utilizados, num dos Pareceres juntos aos autos, sobretudo para fundamentar um pedido de declaração de ilegalidade das normas da Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Sintra, nos termos do artigo 62º, n.º 1, al. d) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril. De todo o modo, não pode dizer-se que exista, nas normas em apreço, violação desses princípios, não resultando tal violação, nem da actualização do montante do tributo, nem do critério utilizado para determinar esse montante. Quanto ao princípio da igualdade, releva sobretudo em sede de lançamento de impostos, sendo a ideia de justiça de que esse princípio é tributário servida, em matéria de taxas, pela intervenção do princípio da proporcionalidade (como forma de controlo da dissolução do sinalagma, nos termos já equacionados). De todo o modo, não se encontra, como fundamento da sua violação, qualquer alegação de disparidade de tratamento entre quem se apresentasse nas mesmas condições, não relevando o argumento de que “nos demais casos de taxas devidas por ocupação do domínio público camarário (...) não se utilizam critérios que apelam a manifestações de capacidade contributiva mas sim, como seria mais adequado, a metros quadrados”.
[...] Também não existe qualquer violação, nas normas em causa, do invocado “princípio de justiça” [...]. E a violação do invocado “princípio da boa fé” – que se volve, em parte, no princípio da protecção da confiança que é um “elemento material” do princípio do estado de direito (cfr. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Teoria da Constituição, 1ª ed., Coimbra, 1998, págs. 248-259) – não resulta da mera actualização de taxas, para futuro (cfr. A. e ob. cit., p. 255), mormente quando o próprio princípio da proporcionalidade não pôde operar. [...]”
5. Por outro lado, em processo paralelo, julgado na 3ª Secção e relativo a taxas liquidadas pela Câmara Municipal de Matosinhos, em que se colocava também a questão do aumento significativo das taxas exigidas, foi proferido o Acórdão n.º
365/2003 ( a que se seguiram os Acórdãos n.ºs 366/2003, 354/2004 e 355/2004, todos também disponíveis na página Internet do Tribunal, em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), no qual não se julgaram inconstitucionais as normas constantes dos n.ºs 4 e 7 do artigo 36° do Anexo I ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos. Afirmou-se, nomeadamente, nesse acórdão:
“[...] Constituem o objecto deste recurso, assim, as normas constantes dos n.ºs
4 e 7 do artigo 36º, cuja aplicação foi recusada pela sentença recorrida porque, ao implicarem 'um aumento desmesurado e totalmente desproporcionado', 'várias vezes superior a 1.000%', das taxas nelas previstas, 'sem qualquer alteração das condições de ocupação do subsolo, afigura-se-nos que sob o 'rótulo' de taxas
(alteração), aquela entidade [Câmara Municipal de Matosinhos] mais não fez do que lançar um imposto sobre a impugnante, ou, pelo menos, uma «contribuição especial»”.
[...] Ora cabe perguntar se não deverá até considerar-se que a boa gestão do interesse público exige das entidades titulares de tal domínio [público viário] a sua administração mais racional do ponto de vista económico, cobrando pela sua utilização o correspondente ao valor que proporcionam aos interessados, valor a que se poderá chegar, nomeadamente, por confronto com o que lhes custaria a utilização de subsolo privado (no caso das condutas de combustível, o que teriam que pagar aos proprietários dos terrenos correspondentes) ou o transporte por meios alternativos (por estrada, por exemplo), ou ainda considerando outras utilizações possíveis do subsolo que ficam excluídas. O Tribunal não considera, assim, que considerar o valor económico autónomo do subsolo para o cálculo do valor da taxa implique o risco de “subverter o próprio conceito de taxa”, como ponderam Sérvulo Correia e Mafalda Carmona, em parecer junto aos autos a fls. 1506.
[...]
12. Finalmente, há que considerar o princípio da proporcionalidade, que a sentença recorrida igualmente considera infringido.
[...] Ora cumpre reconhecer que, como se afirma na referida sentença, foi consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do subsolo; e que é exacto que ao longo dos anos o valor inicialmente fixado foi sendo actualizado, como frisa a recorrida, nos termos previstos nas diversas versões do Regulamento. Estes aumentos resultantes de meras actualizações daquele valor nada relevam, porém, no presente contexto, e não se podem sequer comparar com o que agora nos ocupa. A verdade, todavia, é que a afirmação da violação da proporcionalidade, constante, quer da sentença, quer das alegações da recorrida, não é acompanhada de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional qualquer apreciação. Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que, necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada. Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade.[...]” Por último, no Acórdão n.º 354/2004, já citado, afirmou-se, em relação a uma pretensa violação do princípio da confiança, o seguinte:
“A recorrente apresentou, porém, um parecer, no qual se sustenta a inconstitucionalidade da norma em apreciação por violação dos princípios da confiança e da boa fé (enquanto “vectores” do princípio da segurança jurídica), princípios com os quais o Tribunal Constitucional não confrontou directamente a norma em causa no Acórdão n.º 365/2003.
[...] Considerando, agora, o princípio da segurança jurídica, entende o Tribunal que este, diferentemente do que parece estar implicado no entendimento da recorrida, não confere sem mais, por si, aos particulares um direito à manutenção do quadro legal de um dado momento, alicerçado na protecção de expectativas. De um tal princípio, apenas, decorre uma protecção de confiança, sempre com base em critérios de proporcionalidade. Assim, não viola o princípio da confiança a aplicação a situações já constituídas, e que persistem, de alterações legislativas que se possam justificar por ideias de adequação e de exigibilidade
[...]. Ora as exigências de adequação e proporcionalidade já foram analisadas, nos termos referidos, no Acórdão n.º 365/2003. Por outro lado, a autorização concedida para o exercício de uma dada actividade, que afecte a propriedade pública e bens vários que com ela se conexionem, nomeadamente bens ambientais, pressupõe, naturalmente, o cumprimento das exigências legais, que podem, evidentemente, sofrer alterações ou evoluções. Tais exigências reportam-se necessariamente aos encargos ambientais (actuais e previsíveis em face de actividades perigosas) que decorrem para as entidades públicas licenciadoras dessas actividades, presumindo-se, por isso, que se justificam pelo interesse público e sejam exigíveis nessa medida. No caso concreto, não se pode concluir, por não ter sido demonstrado num plano objectivo e na perspectiva do interesse público, que não seja divisável fundamento relevante para a solução consagrada, tal como resulta do aresto citado, pelo que não procede a invocada violação do princípio da segurança jurídica (princípio da confiança e princípio da boa fé).
[...]”
6. Esta jurisprudência mantém inteira validade e é integralmente aplicável ao presente caso, em que, complementarmente, apenas foram juntas as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional. Assim sendo, remetendo para tal jurisprudência, que aqui se reitera, há que concluir, como se fez nos Acórdãos n.ºs 20/2003 e 515/2003, pela não inconstitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 42º da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de
1989.”
5. É desta decisão que vem interposta, ao abrigo do disposto no art. 78º-A, n.º
3 da LTC, a presente reclamação para a Conferência, em que a reclamante, afirma, em síntese, o seguinte:
“[...] O caso dos autos é complexo, e contrariamente ao que possa parecer nunca o mesmo foi apreciado por este Venerando Tribunal. A Reclamante não pretende nesta sede entrar em pormenores quanto ao historial dos autos, apenas lembrando que o Douto Tribunal Central Administrativo após aturada revisão dos elementos de prova julgou verificada in casu a gritante violação dos princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica e da confiança. Apela, pois, a Reclamante, aos Venerandos Conselheiros para que o presente caso não venha a ser resolvido mecanicamente e antes decidido com base numa avaliação jurídica efectiva dos argumentos de facto e de direito, dando-se, pelo menos, a possibilidade às partes de dizerem de sua justiça. I. DA ADMISSIBILIDADE DO PRESENTE RECURSO
1. Conforme se encontra expressamente estabelecido no art. 71° da LTC, “os recursos das decisões judiciais para o Tribunal Constitucional são restritos à questão da inconstitucionalidade ou ilegalidade suscitada”.
2. Deste modo, foi expressamente consagrado que o Tribunal Constitucional não conhece dos recursos como se de um tribunal de apelação se tratasse.
3. Com efeito, o objecto deste recurso não pode ser a própria decisão proferida mas apenas a questão da inconstitucionalidade da norma com base nos elementos probatórios já fixados no processo.
4. Porém, o presente recurso apresentou-se como um verdadeiro recurso de apelação, tendo, na verdade, sido pedido a este Tribunal a reapreciação de toda a decisão proferida por instâncias anteriores, designadamente em termos probatórios.
5. Ora, conforme destaca FERNANDO AMANCIO FERREIRA 'o objecto do recurso, como salienta Gomes Canotilho, não é a decisão do tribunal a quo sobre o mérito da
'questão' ou do 'feito submetido a julgamento' mas apenas sobre o ‘segmento’ da decisão judicial relativo à questão da inconstitucionalidade.”[1]
6. Na verdade, 'os poderes limitados de cognição por parte do TC impedem-no de apreciar eventuais erros de julgamento do tribunal recorrido, quer no que concerne ao apuramento da matéria de facto quer no respeitante à determinação das normas reguladoras do caso submetido a julgamento”.
7. Ora, no presente recurso foi solicitado a este Venerando Tribunal que reapreciasse toda a decisão proferida, designadamente em termos probatórios.
8. Por esse motivo, o Exmo. Senhor Conselheiro Relator ignorou a matéria de facto fixada nos autos, e proferiu decisão de mérito sobre toda a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo, desconsiderando a matéria assente, o que lhe é vedado.
9. Assim, porque nos termos do disposto no art. 71° da LTC, o recurso para este Tribunal não pode ter por objecto uma decisão jurisdicional anteriormente proferida, o presente recurso deveria ter sido rejeitado.[2] II. DA ADMISSIBILIDADE DA DECISÃO SUMÁRIA
10. Nos termos da decisão reclamada, foi pelo Exmo. Conselheiro Relator considerado que a decisão a proferir revestia manifesta simplicidade, designadamente pelo facto de ter entendido que a mesma já havia sido objecto de anterior decisão deste Tribunal.
11. Porém, e como de seguida se demonstrará, os Acórdãos anteriormente proferidos não são aplicáveis aos presentes autos, razão pela qual não podia o Exmo. Conselheiro Relator ter proferido decisão sumária.
12. Com efeito, nos termos desta decisão foi considerado que 'a questão que vem submetida à consideração do Tribunal Constitucional, relativa ao disposto no art. 42°, n.º 1, da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de 1989, foi já decidida por este Tribunal no Acórdão n.º 20/2003 e, mais recentemente, no Acórdão 515/2003 (...) no sentido da não inconstitucionalidade de tal norma', tendo concluído que 'esta jurisprudência mantém inteira validade e é integralmente aplicável ao presente caso, em que complementarmente, apenas foram juntas as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional”.
13. Ora, não só os referidos acórdãos não são aplicáveis aos presentes autos, como esta parte final da decisão entra em manifesta contradição com os mesmos.
14. Na verdade, nos dois referidos acórdãos este Tribunal considerou que não haviam elementos probatórios que conduzissem à verificação da desproporcionalidade nas referidas normas.
15. Com efeito, e conforme se pode constatar pelo Acórdão n.º 515/2003 'não havendo, no presente caso, sequer elementos para pôr em causa essa equivalência económica - (...) - não faz sentido ponderar uma alegada conversão de uma taxa em imposto (...), por causa de uma desproproção «que comprometa de modo inequívoco a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática, nem invocar violação dos princípios da proporcionalidade, igualdade, justiça e boa fé '.
16. Todavia, no caso dos autos esta questão já havia sido totalmente ultrapassada pelo que a argumentação vertida nestes acórdão não é de todo aplicável ao presente processo.
17. Na verdade, conforme se constata pela leitura do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10.04.2002 esta questão da falta de elementos probatórios já havia sido suscitada.
18. Nos termos deste Acórdão, aquele Supremo Tribunal Administrativo considerou que para a análise da violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da confiança 'haveria que saber nomeadamente desde quando vigoravam os montantes pagos em 1998 e qual a erosão que haviam sofrido ao longo dos anos em que vigoraram” tendo deste modo determinado a ampliação da matéria de facto.
19. Assim, em cumprimento do que havia sido decidido, foram trazidos aos autos os elementos de prova considerados necessários para a prolação de uma decisão de mérito sobre a violação do princípio da proporcional idade.
20. Deste modo, na sequência da realização das diligências probatórias determinadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, foram aditados pelo Tribunal Central Administrativo ao probatório do presente processo os seguintes factos: i. 'A Tabela de Licenças e Taxas vigente no Município de Sintra desde 4.6.1984, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 11.5. 1984, prevendo o seu art. 43° a taxa de 15.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 1.000$00 para bombas de ar ou água - doc. fls.
629 e segs.; ii. A Tabela de Taxas e Licenças vigente no Município de Sintra desde 8.3. 1988, foi aprovada pela sua Assembleia Municipal em sua reunião de 5.2. 1988, prevendo o seu art. 42° a taxa de 30.000$00 para bombas de carburantes líquidos inteiramente na via pública, e de 5.000$00 para bombas de ar ou água - doc. fls.
542 e segs.; iii. As taxas e quantitativos em questão previstos para 1989 foram actualizados anualmente tomando em consideração o índice anual de preços no consumidor, com excepção dos anos de 1994 e 1995 nos quais não houve actualização (vide inf: De fls. 27),. iv. A evolução da taxa de inflação em Portugal, desde 1974 a 2001, é a que consta da tabela de fls. 573, (...)' - cfr. Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 28.10.2003.
21. Ora, estes factos - apurados a partir dos elementos probatórios considerados indispensáveis pelo Supremo Tribunal Administrativo - mereceram por parte do Tribunal Central Administrativo o douto julgamento: 'ponderando, em relação de adequação, o interesse público e as utilidades proporcionadas pela Administração de mera faculdade de ocupação do terreno - pois que seguramente, as obras para a implantação do posto de abastecimento e respectiva manutenção em razão da segurança, funcionalidade e limpeza das instalações não correram nem correm por conta do Município de Sintra - a medida adoptada de aumentar a taxa para o décuplo (a de 30.000$00 passou para 3000.000$00 e a de 20.000$00 passou para
200.000$00, isto em 1989 e até Junho de 1990, data esta em que foi aumentada, agora de acordo com o índice de preços no consumidor, e que anualmente voltou a ser actualizada, de acordo com o mesmo critério), resulta destituída de qualquer nexo de proporcionalidade até porque como resulta do probatório, após a ampliação da matéria de facto, entre 1984 e 1988, as ditas taxas apenas cresceram para o dobro ou seja tendo em consideração um aumento médio de 25% ao ano. Um aumento de tal ordem de grandeza, como o que foi decretado para 1989 surge de todo inusitado. sem qualquer parâmetro de correspondência, nomeadamente com os níveis de inflação (...) -cfr. pás. 21 e 22 do Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 28.10.2003.
22. Deste modo, não estamos mais perante uma situação em que não há 'elementos para pôr em causa essa equivalência económica', conforme foi considerado no Acórdão n.º 515/2003.
23. Na verdade os presentes autos não podem ser sem mais reconduzidos à situação descrita no mencionado Acórdão n.º 515/2003, não sendo pois possível afirmar que
'tais elementos, que faltavam nessa outra decisão para poder considerar existentes a referida desproporção não foram demonstrados no presente caso'.
24. Nos termos da decisão sumária reclamanda e citação do Acórdão n.º 515/2003 é expressamente referido que 'tal como no referido Acórdão n.o 20/2003, não há pois - e ao contrário do que invoca a recorrente - forma alguma de aferir a invocada desproporcionalidade do aumento, que não pode resultar, obviamente, só por si, da mera violação percentual, designadamente quando a recorrida invoca factores que a teriam justificado'.
25. Ora, em primeiro lugar, o Acórdão n.º 20/2003 não afirma genericamente a impossibilidade de se aferir da violação do princípio da proporcionalidade desta norma. O que refere é que a falta de elementos de prova sobre 'quanto as recorridas pagavam em anos anteriores e há quanto tempo não eram actualizadas as taxas' impossibilita a averiguação da violação do princípio da proporcionalidade.
26. No caso dos autos estes elementos foram amplamente demonstrados.
27. Por outro lado, embora seja correcto afirmar-se que 'a recorrida invoca factores que a teriam justificado' a verdade é que a veracidade da mesma não foi considerada provada; muito pelo contrário.
28. Com efeito, 'um dos princípios norteadores da aprovação da tabela de taxas nos termos em que o foi, nas palavras do Presidente, foi a necessidade de angariar receitas cobrir as despesas e a tentar aproximar a gestão da autarquia da filosofia de uma gestão puramente empresarial ou de mercado. E nada em tal acta aponta para que tenham sido tomados em conta, na elevação dos montantes das taxas, os dos princípios ambientais e nem quaisquer custos relativos à adaptação das estruturas e serviços prestados por facto' (cfr . Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 28.10.2003, pág. 23 e 24).
29. Assim, porque esta questão já havia sido apreciada pelo Tribunal Central Administrativo, tendo desse modo ficado demonstrada a manifesta falta de ponderação de quaisquer outros factores na determinação do montante da taxa prevista no art. 42° da Tabela de Taxas da Câmara Municipal de Sintra, o Exmo. Senhor Conselheiro Relator não podia ter considerado válida e aplicável a jurisprudência daquele Acórdão.
30. É que não foram efectivamente ponderados quaisquer outros factores, conforme foi decidido no Acórdão do Tribunal Central Administrativo.
31. Porque este Venerando Tribunal se encontra vedado a conhecer do mérito de toda a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo, não é possível aplicar a jurisprudência vertida no Acórdão n.º 515/2003 à matéria dos autos.
32. Do mesmo modo, também a jurisprudência vertida no Acórdão n.º 20/2003 não é aplicável aos presentes autos. Nos termos deste Acórdão n.º 20/2003 foi decidido que,
'As recorridas invocam a desproporcionalidade do tributo, uma vez que, alegam, o seu valor subiu 900%, o que ainda poderia ser autonomizado como questão de constitucionalidade material. Porém, a decisão recorrida considerou que, 'em face do probatório, faltam elementos que conduzam a considerá-la [a desproporcionalidade] verificada' (fls. 327 e 324), nomeadamente a prova de quanto as recorridas pagavam em anos anteriores e há quanto tempo não eram actualizadas as taxas. Em face desta insuficiência, não se afigura manifesto que exista uma desproporcionalidade que afecte critérios de justiça tributária' - o sublinhado é nosso.
34. Ora, nos presentes autos estas específicas questões foram já amplamente demonstradas, pelo que a jurisprudência deste Acórdão não pode, pois, ser aplicada cegamente a todos os processos onde se suscite a questão da inconstitucionalidade desta norma.
35. Sublinhe-se que nos Acórdãos invocados a suscitada inconstitucionalidade do art. 42° da Tabela de Taxas da Câmara Municipal de Sintra não chegou a ser efectivamente apreciada.
36. O que este Venerando Tribunal considerou em ambas as decisões é que dos autos onde os recursos se inseriam faltavam elementos probatórios que permitissem averiguar da verificação do princípio da proporcionalidade e assim dos princípios da igualdade, justiça e boa fé desta norma.
37. Deste modo, a partir do momento em que as insuficiências probatórias são supridas a jurisprudência constante dos Acórdãos n.ºs 515/2003 e 20/2003 não é mais aplicável.
38. Por outro lado, a decisão sumária invoca ainda um processo paralelo para justificar a decisão sumária: o Acórdão n.º 365/2003.
39. Porém, não só este Acórdão não se refere ao art. 42° da Tabela de Taxas da Câmara Municipal de Sintra como também nesse processo foi considerado por este Venerando Tribunal que 'a afirmação da violação da proporcionalidade (...) não é acompanhada de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional qualquer apreciação'.
40. Uma vez mais, esta não é a situação do presente processo.
41. Conforme já se deixou demonstrado, nos presentes autos foram facultados ao Tribunal todos os elementos de prova considerados necessários pelo Supremo Tribunal Administrativo e por este próprio Tribunal Constitucional em decisões anteriores.
42. Por último, a decisão sumária apela ainda à jurisprudência vertida no Acórdão n.º 354/2004.
43. Nos termos deste invocado Acórdão 'a autorização concedida para o exercício de uma actividade, que afecte a propriedade pública e bens vários que com ela se conexionem, nomeadamente bens ambientais, pressupõe naturalmente o cumprimento das exigências legais, que podem, evidentemente, sofrer alterações ou evoluções. Tais exigências reportam-se necessariamente aos encargos ambientais (actuais e previsíveis em face de actividade perigosos) que decorrem para as entidades públicas licenciadoras dessas actividades, presumindo-se, por isso, que se justificam pelo interesse público e sejam exigíveis nessa matéria'.
44. Também sobre esta matéria sublinha-se uma vez mais que, conforme foi considerado pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 28.10.2003, os aspectos ambientais não foram por qualquer forma ponderados na determinação da taxa constante do art. 42° da Tabela de Taxas da Câmara Municipal de Sintra, pelo que, em caso algum a jurisprudência vertida no citado Acórdão relativa à Câmara Municipal de Matosinhos é aplicável aos presentes autos.
45. Pelo exposto, porque foram juntas aos autos 'as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional'
- ou seja elementos de prova sobre 'quanto as recorridas pagavam em anos anteriores e há quanto tempo não eram actualizadas as taxas' (Acórdão n.º
20/2003) - não era possível considerar que a jurisprudência invocada 'mantém inteira validade e é integralmente aplicável ao presente caso'.
46. Verifica-se, na verdade, que a decisão sumária proferida assenta numa manifesta contradição insanável: ou bem que faltam os elementos de prova considerados necessários pelos Acórdãos n.º 515/2003 e 20/2003 e a jurisprudência vertida nos mesmos mantém inteira validade e aplicação ou, como é o caso dos autos, tendo sido apresentados os elementos probatórios que faltavam nas decisões anteriores - 'as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional' - a jurisprudência dos referidos acórdãos não pode sem mais ser considerada válida.
47. O que não é possível é conciliar as duas situações.
48. Por tudo quanto se deixou exposto conclui-se que, porque não se verificavam os pressupostos legais para ser proferida decisão sumária, a mesma violou o disposto no art. 78°A da LTC. NESTES TERMOS, E nos demais de Direito, deve ser atendida a presente reclamação e, em consequência, ser rejeitado o recurso interposto. Caso assim não se entenda - o que por dever de patrocínio se pondera - deverá a decisão sumária ser revogada e ser ordenada a notificação das partes para a apresentação de alegações, nos termos do disposto no art. 78°A, n.º 5 da LTC.[...]”
6. O Ministério Público, notificado da presente reclamação, respondeu, por sua vez, da seguinte forma:
“[...] 1 - A presente reclamação é manifestamente improcedente.
2 - Assim - e em primeiro lugar - é dificilmente inteligível o que pretende a entidade [reclamante] com a suscitação da 'questão prévia' da admissibilidade do recurso.
3 - Na verdade, tratando-se de recurso fundado na alínea a) do n° 1 do artigo
70° da Lei n° 28/82, é evidente que a sua admissibilidade depende apenas de ter ocorrido uma recusa de aplicação normativa com fundamento em inconstitucionalidade, sendo obviamente este o objecto, tanto do recurso, como da decisão proferida neste Tribunal.
4 - No que respeita ao mérito da decisão sumária proferida, ela insere-se numa corrente jurisprudencial, reiterada e uniforme, deste Tribunal, surgida a propósito de situações perfeitamente equivalentes à dos autos, em que está em jogo a apreciação de uma invocada violação do princípio da proporcionalidade, ditada pelo aumento 'excessivo' do valor de uma taxa.
5 - Não invocando a recorrente quaisquer razões relevantes para pôr em causa tal entendimento - e sendo evidente que não vincula naturalmente o Tribunal Constitucional o juízo emitido pelo Tribunal 'a quo' acerca da
'desproporcionalidade' do aumento, baseado exclusivamente na ponderação de taxas de inflação ocorridas, deverá naturalmente improceder a presente reclamação.”
Dispensados os vistos, cumpre decidir.
III – Fundamentação
7. Na decisão sumária ora reclamada decidiu-se, reiterando anterior jurisprudência do Tribunal Constitucional, não julgar inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 42º da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de 1989, que tinha sido desaplicada pela decisão então recorrida e, consequentemente, conceder provimento ao recurso apresentado pelo Ministério Público.
Com a presente reclamação, a recorrida, ora reclamante, vem invocar, fundamentalmente, três razões formais que, segundo o seu entendimento, impediriam a prolação da decisão sumária agora reclamada e uma razão de fundo que, ainda em seu entender, revelaria uma contradição insanável da própria decisão. Assim, usando os termos da ora reclamante: i) - o Relator ignorou a matéria de facto fixada nos autos, e proferiu decisão de mérito sobre toda a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo, desconsiderando a matéria assente, o que lhe é vedado. Assim, porque nos termos do disposto no art. 71° da LTC, o recurso para este Tribunal não pode ter por objecto uma decisão jurisdicional anteriormente proferida, o presente recurso deveria ter sido rejeitado; ii) - o caso dos autos é complexo, e contrariamente ao que possa parecer nunca o mesmo foi apreciado pelo Tribunal Constitucional; iii) - os Acórdãos anteriormente proferidos não são aplicáveis aos presentes autos, razão pela qual não podia o Relator ter proferido decisão sumária; iv) - a decisão sumária proferida assenta numa manifesta contradição insanável: ou bem que faltam os elementos de prova considerados necessários pelos Acórdãos n.º 515/2003 e 20/2003 e a jurisprudência vertida nos mesmos mantém inteira validade e aplicação ou, como é o caso dos autos, tendo sido apresentados os elementos probatórios que faltavam nas decisões anteriores – “as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional” - a jurisprudência dos referidos acórdãos não pode sem mais ser considerada válida. O que não é possível é conciliar as duas situações.
Vejamos se tem razão.
7.1. Entende a ora reclamante que o recurso, porque não pode ter por objecto uma decisão jurisdicional anteriormente proferida, deveria ter sido rejeitado.
Ora, como resulta claramente dos autos e da decisão ora reclamada, o presente recurso tem exclusivamente por objecto a questão da constitucionalidade da norma constante do artigo 42º, n.º 1 da Tabela de Taxas da Câmara Municipal de Sintra, de 1989, a qual foi desaplicada na decisão do Tribunal Central Administrativo, por alegada violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da confiança. Trata-se, assim, de um recurso obrigatório previsto no n.º 3 do artigo 72º da Lei do Tribunal Constitucional, cujo objecto é apenas uma questão de constitucionalidade normativa e que, como tal, foi decidido na decisão ora reclamada.
O facto de estar em causa uma alegada violação do princípio da proporcionalidade implica necessariamente que o Tribunal Constitucional pondere os dados que conduziram à emissão de um tal juízo. No presente caso, foi apenas isso que o Tribunal fez, embora tendo concluído de forma diversa da que fora alcançada no acórdão então recorrido. Tal não representou, contudo, ao contrário do que, com ligeireza, se possa pretender, qualquer ignorância da matéria de facto fixada nos autos ou a prolação de “decisão de mérito sobre toda a decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo, desconsiderando a matéria assente”. Tratou-se tão somente de, em matéria de constitucionalidade, produzir, com base nos elementos carreados ao processo, um juízo diferente daquele que foi proferido nas instâncias. Juízo do qual se pode, obviamente, discordar, mas cuja legitimidade não pode ser posta em causa.
Assim sendo, não tem razão a reclamante quanto ao primeiro dos argumentos que aduziu.
7.2. Entende igualmente a recorrente que “o caso dos autos é complexo, e contrariamente ao que possa parecer nunca o mesmo foi apreciado” pelo Tribunal Constitucional.
Ora, como ressalta da decisão ora reclamada, o Tribunal Constitucional já por duas vezes teve ocasião de se pronunciar, precisamente, sobre o exacto objecto do presente recurso ou seja, sobre a constitucionalidade da norma constante do n.º 1 do artigo 42º da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra, aprovada em 20 de Outubro de 1989. Fê-lo nos Acórdãos n.ºs 20/2003 e, mais recentemente, no Acórdão n.º 515/2003. Em ambos os casos, o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido da não inconstitucionalidade de tal norma.
Uma tal situação preenche, manifestamente, a previsão do n.º 1 do artigo 78º - A da Lei do Tribunal Constitucional, quando esta refere que “a questão a decidir é simples, designadamente por a mesma já ter sido objecto de decisão anterior do Tribunal ou por ser manifestamente infundada”. Ora, quando tal situação se verifica, isto é, nomeadamente quando a questão já foi objecto de decisão anterior do Tribunal, a citada norma estatui que “o relator profere decisão sumária”. Foi o que se fez.
Assim sendo, também não tem razão a reclamante quanto ao segundo dos argumentos que aduziu.
7.3. Este argumento da complexidade do caso, que como acabamos de ver também não procede, está, porém, relacionado com um outro argumento igualmente aduzido pela ora reclamante – o de que os acórdãos para os quais se remeteu na decisão agora reclamada não são aplicáveis ao caso, razão pela qual não poderia o Relator ter proferido decisão sumária.
Ora, como ressalta da decisão reclamada, nomeadamente da transcrição que nela é feita do Acórdão n.º 515/2003, quer neste último acórdão, quer já no Acórdão n.º
20/2003, foi decidido não julgar inconstitucional a precisa norma que é objecto do presente recurso, considerando que a mesma não viola os princípios da igualdade, justiça e boa fé – que se volve, em parte, no princípio da protecção da confiança. Acresce, em relação a este último princípio, que, no Acórdão n.º
354/2004, também citado na decisão ora reclamada, se afirmou que o princípio da segurança jurídica “não confere sem mais, por si, aos particulares um direito à manutenção do quadro legal de um dado momento, alicerçado na protecção de expectativas. De um tal princípio, apenas, decorre uma protecção de confiança, sempre com base em critérios de proporcionalidade.”
Do mesmo modo, no que se refere à alegada violação do princípio da proporcionalidade, foi considerado, naquele Acórdão n.º 515/2003, que “a invocada desproporcionalidade do aumento [...] não pode resultar, obviamente, só por si, da mera variação percentual”. Além disso, no Acórdão n.º 365/2003, confrontado igualmente com “um aumento desmesurado e totalmente desproporcionado”, “várias vezes superior a 1.000%”, das taxas em causa, o Tribunal afirmou igualmente que “não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que, necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade”. E, em todos eles, se concluiu não ser possível ao Tribunal Constitucional chegar a um juízo de violação do princípio da proporcionalidade.
Ora, ao contrário do que parece entender a ora reclamante, toda esta doutrina, incluindo a de que também não é possível, nos casos concretamente decididos, chegar a um juízo de inconstitucionalidade com base numa alegada violação do princípio da proporcionalidade, é, óbvia e necessariamente, ponderados adequadamente todos os argumentos, aplicável ao caso dos autos. Aliás, podendo o Tribunal, nos termos do artigo 79º - C da Lei do Tribunal Constitucional, julgar inconstitucional uma norma “com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais [...] diversos daqueles cuja violação foi invocada”, é, pelo menos, questionável que, quando este Tribunal não tenha julgado inconstitucional determinada norma, a remissão que possa vir a ser efectuada para jurisprudência anterior careça, ainda, de qualquer aditamento argumentativo adicional.
Em qualquer caso, há que concluir que tudo quanto acaba de ser referido e que consta dos acórdãos citados é aplicável ao caso dos autos, pelo que, assim sendo, igualmente não tem razão a reclamante quanto ao terceiro dos argumentos que aduziu.
7.4. Finalmente, naquele que se afigura ser, do seu ponto de vista, o argumento decisivo, entende a reclamante que “a decisão sumária proferida assenta numa manifesta contradição insanável: ou bem que faltam os elementos de prova considerados necessários pelos Acórdãos n.º 515/2003 e 20/2003 e a jurisprudência vertida nos mesmos mantém inteira validade e aplicação ou, como é o caso dos autos, tendo sido apresentados os elementos probatórios que faltavam nas decisões anteriores – “as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional” - a jurisprudência dos referidos acórdãos não pode sem mais ser considerada válida. O que não é possível é conciliar as duas situações.”
Vejamos se assim é.
7.4.1. A decisão reclamada, como resulta claramente do seu teor, reiterou a anterior jurisprudência deste Tribunal, citando os Acórdãos n,ºs 515/2003,
365/2003 e 354/2004 e concluiu, como nos Acórdãos n.ºs 515/2003 e 20/2003, pela não inconstitucionalidade da norma em causa.
No que se refere à questão da violação do princípio da proporcionalidade, afirmou-se no Acórdão n.º 515/2003, com directa relevância para o presente caso e, como tal, citado na decisão reclamada, o seguinte:
“[...] na primeira decisão o que se disse foi que “[n]a sua petição, o oponente nada concretiza sobre ‘aquilo’ que lhe proporciona a ocupação da via pública pela qual lhe foi liquidada a dita ‘taxa’, designadamente a dimensão do terreno e respectivas utilidades”; e na segunda o que se escreveu foi que “a oponente nada concretiza sobre ‘aquilo’ que lhe proporciona a concessão da ‘licença’ pela qual lhe foi liquidada a dita ‘taxa’”. Tal como no referido Acórdão n.º 20/03, não há, pois – e ao contrário do que invoca a recorrente –, forma alguma de aferir a invocada desproporcionalidade do aumento, que não pode resultar, obviamente, só por si, da mera variação percentual, designadamente quando a recorrida invoca diversos factores que a teriam justificado. Não só não se pode, pois, ajuizar sobre a progressão das taxas no tempo – podendo, aliás, caso o anterior valor tivesse sido fixado há (nem sequer muitos) anos, um aumento de 900% ser mesmo insuficiente para corrigir os efeitos da desvalorização da moeda –, como não se pode ajuizar sobre a sua adequação relativa – por exemplo, face às taxas cobradas por outras utilizações do domínio público, como sejam a ocupação temporária por motivo de obras ou as esplanadas de café, para considerar apenas os exemplos referidos num dos Pareceres juntos aos autos pela recorrente (itálico aditado).
Por seu turno, no Acórdão n.º 365/2003, também com directa relevância para o presente caso e, como tal, citado na decisão reclamada, afirmou-se:
“[...] Ora cabe perguntar se não deverá até considerar-se que a boa gestão do interesse público exige das entidades titulares de tal domínio [público viário] a sua administração mais racional do ponto de vista económico, cobrando pela sua utilização o correspondente ao valor que proporcionam aos interessados, valor a que se poderá chegar, nomeadamente, por confronto com o que lhes custaria a utilização de subsolo privado (no caso das condutas de combustível, o que teriam que pagar aos proprietários dos terrenos correspondentes) ou o transporte por meios alternativos (por estrada, por exemplo), ou ainda considerando outras utilizações possíveis do subsolo que ficam excluídas.
[...] Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que, necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada. Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade.[...]”(itálico aditado).
Ora, o que aqui se transcreve tem directa aplicação no caso concreto e não é infirmado pela reclamante, como veremos de seguida.
7.4.2. No caso dos autos, entende a recorrida, ora reclamante, que o facto de terem sido juntas aos autos “as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional” inviabiliza a remissão para os acórdãos citados na decisão reclamada. Entende ainda que, no caso concreto, tendo o Supremo Tribunal Administrativo determinado a realização de diligências probatórias adicionais e tendo o Tribunal Central Administrativo concluído, com base na realização de algumas diligências, que havia violação dos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança, não é invocável a jurisprudência citada na decisão reclamada.
Não tem, contudo, qualquer razão.
De facto, só por lapso ou por incorrecta avaliação do sistema de fiscalização da constitucionalidade das normas vigente em Portugal se pode pensar que o Tribunal Constitucional se encontra, em sede de fiscalização da constitucionalidade das normas, nomeadamente quando está em causa uma alegada violação do princípio da proporcionalidade, vinculado aos juízos que as instâncias possam sobre tal matéria fazer. Naturalmente, não está!
Não está vinculado aos juízos que possam ser efectuados sobre os elementos eventualmente considerados necessários para que lhe seja possível emitir um juízo de inconstitucionalidade por violação do princípio da proporcionalidade. E não está vinculado aos juízos que, com base nos elementos porventura carreados ao processo, possa ter sido efectuado pelos tribunais de instância quanto à violação desse mesmo princípio.
No caso dos autos, como se refere na decisão reclamada, foram complementarmente juntas aos autos “as tabelas de taxas de 1984 e de 1989 e uma tabela com dados de inflação referidos ao salário mínimo nacional”. Dessas tabelas resulta, por um lado, que as taxas em causa oscilaram, naqueles anos, entre 15 000$00 e 300
000$00; por outro lado, que, para ser actualizado, em termos reais, de acordo com a taxa de inflação, o salário mínimo nacional que vigorava em 1974 deveria, em 1989, ter sido multiplicado mais de 13 (treze) vezes, o que corresponde a uma actualização de mais de 1 300% e, em 2001, ter sido multiplicado mais de 25
(vinte e cinco) vezes, o que corresponde a uma actualização de mais de 2 500%.
Ora, o que consta das referidas tabelas, com os dados que fornece e que atrás se deixam referidos, não responde, todavia, a muito do que, decisivamente, se disse nos acórdãos citados na decisão reclamada, que supra se referiram e agora se reiteram. Ou seja, nada na decisão recorrida (ou na reclamação ora apresentada) permite infirmar o juízo feito por este Tribunal de que:
- nada foi concretizado sobre ‘aquilo’ que a concessão da ‘licença’ pela qual foi liquidada a dita ‘taxa’ proporciona ao seu beneficiário;
- nada permite que se possa ajuizar sobre a adequação relativa da taxa – por exemplo, face às taxas cobradas por outras utilizações do domínio público;
- admitindo-se que se deva considerar que a boa gestão do interesse público exige das entidades titulares do domínio público viário a sua administração mais racional do ponto de vista económico, cobrando pela sua utilização o correspondente ao valor que proporcionam aos interessados, nada permite avaliar se o valor cobrado é ou não adequado;
- nenhuma demonstração é feita de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se tivesse de pagar a utilização de solo sob propriedade privada.
Na verdade, a afirmação da violação do princípio da proporcionalidade constante do acórdão recorrido não é, ao contrário do que entendeu esse mesmo acórdão e pensa a ora reclamante, acompanhada de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional sufragar tal conclusão. Antes pelo contrário, como, ponderadamente, se havia demonstrado na decisão reclamada e, detalhadamente, agora se explicitou.
Nestas circunstâncias, não podendo o Tribunal Constitucional concluir, nomeadamente, pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade da norma em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade.
Assim sendo, não há, manifestamente, qualquer contradição, muito menos insanável, na decisão sumária, pelo que não tem, finalmente, razão a reclamante quanto ao quarto dos argumentos que aduziu. A contradição que existe é, sim, entre a decisão deste Tribunal e o juízo de inconstitucionalidade formulado no acórdão do TCA, mas tal contradição está naturalmente resolvida.
Pelo exposto, apenas resta, reiterando igualmente as razões constantes da decisão reclamada, que em nada são abaladas pela reclamação apresentada, confirmar o julgamento que ali se formulou.
III - Decisão
Nestes termos, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada. Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.
Lisboa, 12 de Novembro de 2004
Gil Galvão Bravo Serra Artur Maurício
[1] In Manual dos Recursos em Processo Civil, 2ª Edição, Almedina, pág. 367.
[2] Ibidem.