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Processo n.º 457/03
3ª Secção Relatora: Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
1. A., escrivão de direito, requereu à Câmara dos Solicitadores, em
19 de Setembro de 2001, a sua inscrição como solicitador, ao abrigo do disposto nos artigos 49º, al. b), do Decreto-Lei n.º 483/76, de 19 de Junho, e 2º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro.
Por acórdão de 8 de Janeiro de 2002, o Conselho Regional do Norte da Câmara dos Solicitadores, considerando que “o acto de inscrição consubstancia uma actividade de controlo preventivo que só serve, que só faz sentido praticar, se que quando o requerente pretende exercer a profissão”, que “a finalidade da inscrição não é outra senão a do exercício da profissão de solicitador”, e que o requerente se encontra “no exercício das funções de Escrivão de Direito no Tribunal da Comarca de -------------”, indeferiu o requerimento de inscrição, nos termos do disposto no artigo 88º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei n.º 8/99.
Inconformado, o interessado, após ter recorrido hierarquicamente para o Conselho Restrito do Conselho Geral da Câmara dos Solicitadores, sem
êxito, interpôs recurso contencioso de anulação da mencionada deliberação do Conselho Regional do Norte da Câmara dos Solicitadores, ao qual veio a ser negado provimento por sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto de
14 de Março de 2003, de fls. 75 e seguintes.
Na parte que agora releva, afirmou-se na sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto o seguinte:
“Ora à luz dos considerandos expostos e tendo presente a falta de autorização legislativa por parte do Governo no processo legislativo de que resultou a publicação do D.L. n.º 343/99 temos que os seus normativos, mormente o seu art.
02º, são organicamente inconstitucionais dado que ao revogarem o art. 07º do D.L. n.º 364/93 interferiram com os requisitos de inscrição na Câmara dos Solicitadores sem que haja prévia autorização legislativa da A.R. a qual detém competência relativa para legislar sobre a matéria [cfr. art. 165º, n.º1, al. s) da C.R.P. na redacção actualmente vigente – anterior art. 168º, n.º 1, al. u) da C.R.P. na versão da Lei n.º 01/89]. Nestes termos, nunca poderia, pois, aplicar-se por ser inconstitucional (cfr. art. 04º, n.º 3 do E.T.A.F.) o regime decorrente do D.L. n.º 343/99 na parte em que revoga o art. 07º do D.L. n.º 364/93, preceito este que, assim e por isso, se deve considerar como vigorando à data da prolação da deliberação recorrida e como tal obstando à inscrição do recorrente por o mesmo se manter em exercício efectivo de funções judiciais. Com efeito, mantendo-se a aplicação do citado art. 07º do D.L. n.º 364/93 à situação vertente temos que o recorrente só teria direito à inscrição após cessação de funções”. Consequentemente, a sentença decidiu “recusar a aplicação do regime decorrente do art. 02º do D.L. n.º 343/99, de 26/08, na parte em que revogou o art. 07º do D.L. n.º 364/93, de 22/10, por considerar o mesmo organicamente inconstitucional
[cfr. arts. 165º, n.º 1, al. s) e 198º da C.R.P]”, negando provimento ao recurso.
2. Veio então o Ministério Público, “ao abrigo dos artigos 280º, n.º
2, al. a), da Constituição da República Portuguesa, 70º, n.º 1, al. a), e 72º, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15/11, alterada pelas Leis n.ºs 85/89, de 7/9, e
13-A/98, de 26/2, interpor recurso (obrigatório) para o Tribunal Constitucional, da sentença, aliás douta, que julgou organicamente inconstitucional o artigo 2º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26/8, recusando a sua aplicação, por ofensa do artigo 165º, n.º 1, al. s), da Constituição (versão da Lei Constitucional n.º
1/97).”
Admitido o recurso, as partes foram notificadas para alegar.
O Ministério apresentou as suas alegações, tendo concluído da seguinte forma:
“1º - Situa-se no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República a definição do regime atinente à inscrição em qualquer associação pública, nomeadamente no que se refere às condições em que é lícito aos funcionários de justiça obter inscrição na Câmara dos Solicitadores.
2º - Tal regime mostrava-se definido, em termos transitórios, no artigo 7º do Decreto-Lei n.º 364/93, na sequência da autorização legislativa outorgada pela Lei n.º 54/93, de 30 de Julho.
3º - Pelo que não era admissível que o actual estatuto dos funcionários de justiça, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, no uso das competências legislativas próprias do Governo, tivesse procedido à derrogação daquela norma transitória, atinente às ‘associações públicas’.
4º - Assim, a norma revogatória que consta do artigo 2º do citado Decreto-Lei n.º 343/99 deverá ser interpretada, em conformidade com a Constituição, em termos de a genérica revogação por ela operada não atingir o referido regime de inscrição dos funcionários judiciais na Câmara dos Solicitadores, tal como se mostra transitoriamente fixado no artigo 7º do Decreto-Lei n.º 364/93, em conjugação com o Estatuto dos Solicitadores.”
Quanto à recorrida, formulou as seguintes conclusões:
“A ) Bem andou a sentença recorrida ao julgar organicamente inconstitucional o Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, com fundamento em violação da reserva relativa da Assembleia da República em matéria de associações públicas, constitucionalmente prevista no artigo 165º, n.º 1, alínea s); B) Em bom rigor, o artigo 2º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, ao proceder à revogação em bloco do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, especialmente a norma que condiciona a inscrição na Câmara dos Solicitadores à verificação da condição de cessação de funções, consubstancia uma clara intervenção legislativa incidente sobre a matéria de acesso às associações públicas, neste caso concreto à Câmara dos Solicitadores (n.º 1 do artigo 1º do Estatuto dos Solicitadores); C) Com efeito, ao versar (sem a necessária habilitação) sobre matérias constitucionalmente reservadas à Assembleia da República – e apenas nessa parte
– aquele diploma viola claramente a reserva relativa pertença daquele órgão de soberania (cfr. artigo 165º, n.º 1, alínea s), da CRP), pelo que, repita-se, padece do vício de inconstitucionalidade formal parcial e consequente nulidade, também ela parcial, circunscrita unicamente à alteração, por revogação, do regime legal de acesso à Câmara dos Solicitadores. D) O artigo 2º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, não pode ser interpretado, em conformidade com a Constituição, no sentido de a genérica revogação por ele operada excluir o artigo 7º do Decreto-Lei n.º 364/93, porquanto tal interpretação não tem qualquer correspondência com a letra e a vontade do legislador.”
3. Não havendo obstáculos ao conhecimento do recurso, cabe começar por fixar o respectivo objecto.
É o seguinte o texto do artigo 2º, alínea e), do Decreto-Lei n.º
343/99, de 26 de Agosto:
Artigo 2º Norma revogatória
São revogados:
(...)
e) O Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro;
(...)
Constitui, assim, objecto do presente recurso a norma constante do artigo 2º, al. e), do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, na parte em que revoga a norma do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, que estabelece que “os secretários judiciais, os técnicos judiciais, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais têm direito, após a cessação de funções, à inscrição na Câmara dos Solicitadores, nos termos previstos no respectivo Estatuto, sem prejuízo dos direitos já adquiridos por oficiais de justiça”, cuja aplicação foi recusada pela decisão recorrida com fundamento em inconstitucionalidade orgânica (artigos 165º, n.º 1, alínea s) e 198º da Constituição).
4. Foi, entretanto, aprovado o Acórdão n.º 459/03, no qual foi decidido julgar inconstitucional a norma que constitui o objecto do presente recurso, nos seguintes termos.
«4. No seu Acórdão n.º 347/92 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 23, págs. 99 e seguintes e no Diário da República I-A, de 3 de Fevereiro de 1992) o Tribunal teve já oportunidade de afirmar que “a definição de quem reúne as condições legais para se inscrever na Câmara dos Solicitadores inclui-se na reserva parlamentar, havendo, por isso, de constar de lei formal ou de decreto-lei do Governo, devidamente autorizado para o efeito”.
Esta afirmação foi proferida pelo Tribunal tendo em atenção o disposto no artigo
168º, n.º 1, alínea t), da Constituição, na versão resultante da primeira revisão constitucional (correspondente, após a segunda revisão, à alínea u) do mesmo artigo, e à alínea s) do n.º 1 do artigo 165º após a revisão de 1997), que reservava à Assembleia da República a competência para legislar sobre associações públicas, salvo autorização ao Governo.
Assim, e uma vez que a norma do artigo 204º do Decreto-Lei n.º 376/87, de 11 de Dezembro, na parte em que alterou o artigo 49º do Estatuto dos Solicitadores, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 483/76, de 19 de Junho, sobre as condições de inscrição na respectiva Câmara, foi emitida sem a necessária autorização legislativa, o Tribunal Constitucional declarou, na sequência de três julgamentos de inconstitucionalidade (Acórdãos n.ºs 283/91, publicado no Diário da República, II série, de 24 de Outubro e 1991, 464/91 e 175/92, não publicados), a sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral:
«Ora, nos três acórdãos que o Ministério Público invocou para fundamentar o seu pedido, o Tribunal Constitucional entendeu ser a Câmara dos Solicitadores uma organização profissional de direito público, tendo presente o disposto no Estatuto dos Solicitadores.
Com efeito, resulta da leitura dos artigos 1º, nº 1, 2º e 8º deste diploma representar aquela Câmara todos aqueles que, no País, exercem a profissão de solicitador, ter por objectivo o estudo e a defesa dos interesses dos solicitadores nos aspectos profissional, moral e economico-social, e sobre eles exercer jurisdição disciplinar.
A Câmara é, por conseguinte, uma organização profissional de direito público na qual, por força do artigo 63º, nº 1, do Estatuto, têm de se inscrever todos os que pretendam exercer essa profissão.
Não só assim a qualificaram os citados acórdãos - e, anteriormente, se pronunciou semelhantemente a Comissão Constitucional, no seu parecer nº 1/78, publicado in - Pareceres da Comissão Constitucional, 4º vol., págs. 139 e segs - como também desse modo a qualificam Freitas do Amaral
(Curso de Direito Administrativo, vol.I, Coimbra, 1987, pág. 373) e Jorge Miranda (As Associações Públicas no Direito Português, ed. Cognitio, 1985, pág.
20).
Na verdade, e independentemente das dúvidas que a conceituação de associação pública encerra, não está apenas em causa uma base pessoal, caracterizante do associativismo privado, mas ainda a prossecução de interesses radicados a nível de comunidade, cabendo-lhes o desempenho de tarefas que, por natureza, lhe confere um status político que, em primeira mão, competiria ao poder organizatório do Estado.
Com o reconhecimento constitucional que às associações públicas foi dado a partir da 1ª Revisão Constitucional (nº 3 do artigo 267º) o Estado confere aos interessados certos poderes públicos do que resulta a sua sujeição a um regime de direito público, com manifestações evidentes no acto de criação, na conformação organizatória e no controlo da legalidade dos actos. Quando, como é o caso, o mecanismo de administração mediata visa interesses onde predomina o substracto associativo, a associação assim criada reveste-se de estrutura corporativa [cfr. Rogério Ehrardt Soares, 'A Ordem dos Advogados. Uma Corporação Pública' in - Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, págs. 161 e segs. e as intervenções do deputado Vital Moreira na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional constantes do Diário da Assembleia da República, II Legislatura, 2ª sessão legislativa, nº 44, suplemento, de
27-1-82, pág. 904-(5), e nº 64, suplemento, de 10-3-82, pág. 1232(20)].
3.- O Estatuto dos Solicitadores dispunha, no artigo 49º, sobre as condições indispensáveis para inscrição na respectiva Câmara, o seguinte:
'Além de ser cidadão português, maior de 21 anos, são condições para inscrição na Câmara dos Solicitadores qualquer das seguintes:
a) Ser licenciado ou bacharel em Direito, com diploma válido em Portugal;
b) Ser escrivão de direito com, pelo menos, dez anos de serviço dessas funções e a classificação mínima de BOM;
c) Ter sido julgado apto pelo grupo orientador de estágio, nos termos do artigo 48º'.
Ora, o falado Decreto-Lei nº 376/77 veio, no seu artigo
204º, sob a epígrafe 'Inscrição na Câmara dos Solicitadores', preceituar diferentemente ao estabelecer:
'Os secretários judiciais, os secretários técnicos, os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais têm direito à inscrição na Câmara dos Solicitadores, independentemente de quaisquer requisitos, desde que possuam classificação não inferior a Bom'.
Ou seja, os oficiais de justiça indicados no transcrito normativo
– secretários judiciais e escrivães de direito na carreira judicial; secretários técnicos e técnicos de justiça principais, na do Ministério Público
– desde que dotados de uma certa classificação mínima, a de Bom , passaram a poder inscrever-se na Câmara dos Solicitadores sem necessidade de licenciatura ou bacharelato em Direito ou de terem frequentado com aproveitamente o estágio organizado nos termos do artigo 38º do Estatuto de 1976, como então exigiam as alíneas a) e c) do artigo 49º desse texto.
E, simultaneamente, alterou-se o regime estabelecido pela alínea b) do mesmo normativo, o que provocou a dispensa da exigência nele contida – desempenho das funções de escrivão de direito durante, pelo menos, dez anos.
Considerando que a norma do artigo 204º foi editada ao abrigo da competência legislativa do Governo, em âmbito material não reservado à Assembleia da República [CR, artigo 201º, nº 1, alínea a), redacção comum à 1ª e
2ª Revisões Constitucionais], o Tribunal, nos três acórdãos citados, interrogou-se sobre a conformidade constitucional (orgânica) da iniciativa, no domínio da fiscalização concreta, tendo concluído desfavoravelmente mediante a utilização de um elenco argumentativo comum assim sintetizável (para além da natureza da Câmara como associação pública, já assinalada):
a) a norma do artigo 204º veio dispor inovatoriamente sobre a inscrição de uma dada categoria de pessoas naquela Câmara;
b) não obstante todos terem o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho - CR, artigo 47º, nº 1 - tal não impede que o exercício de determinadas profissões possa ser regulamentado e, designadamente, sujeito a inscrição nas organizações associativas dos respectivos profissionais, de natureza pública, a quem o Estado atribui os poderes de controlar o acesso à profissão, de fixar o seu código deontológico e de exercer competências disciplinares.
A esta luz, a definição de quem reune as condições legais para se inscrever na Câmara dos Solicitadores inclui-se na reserva parlamentar, havendo, por isso, de constar de lei formal ou de decreto-lei do Governo, devidamente autorizado para o efeito, o que, no caso, não se verificou.
Nada se tem a objectar à orientação assumida pelas decisões em análise.
A inovação afigura-se indesmentível, ao menos na parte em que afecta a alínea b) do artigo 49º do Estatuto, dispensado o requisito de tempo aí exigido para o exercício de funções como escrivão de direito.
Por sua vez, a norma do artigo 47º, nº 1, da CR, não obsta à regulamentação do exercício da profissão de solicitador e, nomeadamente, à obrigatoriedade de inscrição dos interessados na Câmara, tida esta como associação profissional de natureza pública a que o Estado atribui poderes de controlar o acesso à profissão, de fixar o respectivo código deontológico e de exercer competências disciplinares, como, de resto, constitui jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos nºs. 46/84 e 497/89, publicados no Diário da República, II Série, de 13 de Julho de 1984 e de 1 de Fevereiro de 1990, respectivamente), e os Autores admitem (Rogério E. Soares, estudo citado, págs. 227 e segs.; Jorge Miranda, ob. cit., págs. 32 e segs.).».
5. Esta fundamentação vale plenamente para o presente recurso.
Assim, e em primeiro lugar, não se colocam dúvidas de que, com o Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 8/99, de 8 de Janeiro, em vigor à data em que foi aprovada a norma desaplicada (hoje, substituído pelo Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei n.º 88/2003, de 26 de Abril), se manteve a natureza de associação pública da Câmara dos Solicitadores, afirmada pelo Tribunal em relação ao Estatuto de 1976; note-se, aliás, que tal natureza foi expressamente proclamada pelo n.º 1 do artigo 1º do Estatuto de 1999.
Assim, continuou a estabelecer-se que é a Câmara a associação representativa dos solicitadores (artigo 1º, n.º 1), e a atribuir-se-lhe, quer o objectivo de
“defender os direitos e interesses dos seus membros” (al. e) do artigo 3º, quer o exercício do poder disciplinar sobre os mesmos (al. g) do mesmo artigo 3º); e continuou a ser condição necessária do exercício da profissão de solicitador a inscrição na Câmara (al. b) do artigo 3º e n.º 1 do artigo 58º).
Em segundo lugar, também não merece dúvidas o carácter inovatório da norma em apreciação neste recurso, uma vez que a revogação do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 364/93 faria desaparecer o requisito da “cessação de funções” para a inscrição na Câmara dos Solicitadores, requisito aliás cuja falta, como se sabe, foi decisivo no caso de que nos ocupamos.
Valem, pois, as considerações expendidas no Acórdão n.º 347/92, atrás transcrito; assim, conclui-se, aqui também, pela inconstitucionalidade orgânica da norma em apreciação, norma que, apesar de regular os requisitos de inscrição numa associação pública, foi emitida pelo Governo sem a necessária autorização legislativa.
6. A terminar, cumpre observar que a alegação do Ministério Público, no sentido de que a norma revogatória que consta do artigo 2º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 343/99 “deverá ser interpretada, em conformidade com a Constituição, em termos de a genérica revogação por ela operada não atingir o referido regime de inscrição dos funcionários judiciais na Câmara dos Solicitadores, tal como se mostra transitoriamente fixado no artigo 7º do Decreto-Lei n.º 364/93, em conjugação com o Estatuto dos Solicitadores”, tem naturalmente implícita a consideração de que, a não ser adoptada tal interpretação, se justifica o juízo de inconstitucionalidade.
O Tribunal Constitucional, porém, não acolhe tal posição, por entender que se não encontra na letra da lei apoio que permita proceder a uma interpretação conforme com a Constituição, nos termos propostos.»
5. Assim, reiterando-se este julgamento, decide-se:
a) Julgar inconstitucional a norma constante da alínea e) do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, na parte em que revoga a norma do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 364/93, de 22 de Outubro, por violação do disposto na alínea s) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição; b) Negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que respeita à questão de constitucionalidade.
Lisboa, 22 de Outubro de 2003
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Bravo Serra Gil Galvão
Luís Nunes de Almeida