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Processo n.º482/98
2ª Secção Relator — Cons. Paulo Mota Pinto
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1.A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., L. e M., devidamente identificados nos autos, demandaram no Tribunal do Trabalho de Lisboa, em processo declarativo ordinário, o banco N., com sede na Rua -------------------------, n.º
-----------, em ----------------, solicitando a condenação deste a pagar a cada um dos Autores o montante de 1 044 620$00, correspondente a um subsídio de valorização profissional, subsídio esse que o demandado deliberou atribuir aos seus trabalhadores que se encontrassem em determinadas condições, mas cujo pagamento mais tarde veio a suspender, invocando para tal um despacho do Secretário de Estado do Tesouro com data do dia 17 de Janeiro de 1983.
O demandado ofereceu oportunamente contestação, na qual, além do mais, impugnou a existência dos créditos invocados, pois, alegadamente, a deliberação do Conselho de Gestão por intermédio da qual foram atribuídos os referidos subsídios nunca produzira quaisquer efeitos, em virtude de ter sido tomada sem previamente ter sido obtida a autorização tutelar, terminando a pugnar pela absolvição do pedido e juntando um parecer jurídico da autoria do Prof. O..
Seguindo a acção os seus termos, B., C., F., G. e H., vieram a desistir do pedido, prosseguindo o processo com os restantes demandantes.
Realizada audiência de discussão e julgamento, a acção veio a ser julgada improcedente por sentença de 6 de Dezembro de 1996 que, deste modo, absolveu o réu do pedido, fundamentando-se para tal, além do mais, em que
“não se constituiu, pois, na esfera jurídica dos trabalhadores do Réu abrangidos pela deliberação em causa o direito a receberem os subsídios, não estando o Réu, consequentemente, obrigado a pagá-los. A proposta não vinculou o Réu, e a aceitação por parte dos trabalhadores – inclusive os AA. – não tem qualquer relevância”. Inconformados, os autores interpuseram recurso de apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa, concluindo as suas alegações de recurso referindo, no que ora interessa, o seguinte:
“(...)
18º Interpretados e aplicados como o foram pela decisão recorrida, os art.ºs 9º,
13º, 30º e 49º (este com a redacção dada pelo Dec.-Lei n.º 353-A/77, de 29/8) do Dec.-Lei n.º 260/76, de 8/4 e os art.ºs 2º e 5º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 729-F/75, serão manifestamente inconstitucionais.
19º Desde logo, por assentarem na ideia da possibilidade de os Tribunais se poderem substituir ao legislador ordinário na tal tarefa de ‘mediação concretizadora’ face à pretendida aplicação dos princípios – note-se bem, e não preceitos – do Dec.-Lei n.º 260/76, com violação óbvia do princípio da separação de poderes consagrado no art.º 114º da C.R.P..
20º Depois, tal entendimento, ao permitir a impunidade de actuações arbitrárias e injustas do Réu, gravemente lesivas dos direitos e legítimos interesses dos trabalhadores do mesmo Réu (que sempre actuaram com boa fé e sempre esperaram que este cumprisse aquilo a que livre e formalmente se comprometera) consubstanciaria manifesta violação do art.º 2º da C.R.P..
21º A manifesta desigualdade dos ‘pratos da balança’ da relação jurídica laboral, e ainda por cima contra precisamente a parte que já é mais fraca (ou seja, os trabalhadores), permitindo e ‘legalizando’ esta absurda e monstruosa iniquidade de um Conselho de Administração de um Banco propor a atribuição de um dado montante retributivo, os trabalhadores aceitarem e depois a mesma ou a nova Administração o retirarem, viola também o princípio da igualdade, o princípio da segurança no emprego e o direito à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes, consagrados respectivamente nos art.ºs 13º, 53º e
59º, n.º 1, al. b) da C.R.P..
22º E viola também o art.º 266º, n.º 1 da Constituição já que consagraria, em nome da defesa do pretenso interesse público, um abusivo sacrifício dos cidadãos trabalhadores.
23º Todas estas inconstitucionalidades ficam desde já arguidas, e no decurso do presente processo, para todos os devidos e legais efeitos.
24º O despacho do S.E.T. de 19/1/83 é um mero acto (erroneamente) interpretativo de simples instruções genéricas, não tendo qualquer eficácia normativa sobre o conteúdo dos contratos individuais de trabalho dos AA. e seus colegas.
25º A Resolução do C.M. n.º 163/80, sobre não ter também qualquer eficácia normativa, não é aplicável às instituições financeiras (por ter por pressuposto o campo de aplicação do Dec.-Lei n.º 260/76) e sempre seria ilegal, por manifesta violação da lei ordinária (v.g. art.º 14º, n.º 1 da L.R.C.) e inconstitucional (todos os preceitos da C.R.P. atrás citados).
26º Rigorosamente o mesmo se diga da inaceitável Resolução do C.M. n.º 35/93
(ostensivamente produzida para tentar virar a favor do Réu o desfecho das acções judiciais em curso!?), além de que viola também os art.ºs 115º, n.º 5 e 18º, n.º
3 da mesma C.R.P.
(...)
29º A sentença recorrida, sobre fazer uma apressada apreciação das questões jurídicas aqui em causa (limitando-se, claramente, a apoiar-se em Acórdãos já produzidos), viola manifestamente várias disposições legais e designadamente – e para além dos art.ºs 9º, 227º e 776º, n.º 2 do Código Civil – os art.ºs 9º, 13º,
30º e 49º (este com a redacção dada pelo Dec.-Lei n.º 353-A/77) do Dec.-Lei n.º
260/76, de 8/4, e os art.ºs 2º e 5º, n.º 1 do Dec.Lei n.º 729-F/75.
30º Ou então, caso se entenda que as não violou, tais disposições, assim interpretadas e aplicadas, padecem de evidente inconstitucionalidade material, designadamente por violação dos art.ºs 2º, 13º, 18º, n.º 3, 53º, 59º, n.º 1, al. b), 114º, 115º, n.º 5 e 266º, n.º 1, todos da C.R.P., jamais podendo ser, em obediência ao art.º 207º da C.R.P., aplicadas na decisão da questão sub judice.”.
Contra-alegando, o demandado concluiu que o recurso deve improceder, mantendo-se a decisão recorrida.
Também o Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
O Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 18 de Junho de 1997, negou provimento ao recurso interposto e confirmou a sentença apelada.
2.Inconformados, os apelantes interpuseram recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, reafirmando, no essencial, a argumentação que ao longo do processo foram expendendo quanto às questões de constitucionalidade suscitadas.
O réu, por sua vez, nas alegações que apresentou, concluiu que deve ser negado provimento ao recurso e mantida a decisão recorrida. O Ministério Público emitiu de novo parecer no sentido de ser negada a revista.
O recurso de revista veio a ser julgado improcedente por acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 18 de Março de 1989. Para tal, no que à questão de constitucionalidade respeita, teceram-se as seguintes ordens de considerações:
“Pretendem, por outro lado, os recorrentes que, com a interpretação e aplicação feita pelo acórdão recorrido, os art.ºs 9º, 13º, 30º e 49º do Dec.-Lei n.º
260/76 e dos art.ºs 2º e 5º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 729-A/75 são inconstitucionais, por violação dos art.ºs 2º, 13º, 18º, n.º 3, 53º, 59º, n.º 1, b), 114º, 115º, n.º 5 e 266º da Constituição da República Portuguesa. As questões de inconstitucionalidade só podem ser referidas a normas jurídicas, porque sendo elas aplicáveis na decisão proferida, não foram aplicadas por serem consideradas inconstitucionais ou porque foram aplicadas e não o deviam ter sido por serem inconstitucionais (cf. Ac. do Trib. Const, de 2-5-87, publicado no D.R., II série, n.º 100, pág. 5.602). O juízo de inconstitucionalidade há-de recair sobre as normas aplicadas ou desaplicadas nas decisões judiciais mas não pode ter como objectivo essas mesmas decisões. Estando a eficácia da deliberação do Conselho de Gestão do Réu que atribuiu aos AA. o questionado subsídio, legalmente condicionada pela aprovação ou autorização dos Ministros da Tutela, impunha-se que na decisão recorrida fossem interpretadas, como foram, todas as normas legais pertinentes, designadamente os art.ºs 9º, 13º, 30º, e 49º do Dec.-Lei n.º 260/76 e os art.ºs 2º e 5º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 729-F/75, ditos inconstitucionais, com vista à sua aplicação ou não ao caso debatido. As regras estabelecidas e os princípios consagrados por aqueles preceitos legais foram analisados e aplicados em termos de justificar o exercício dos poderes de tutela do Governo sobre a Administração do Réu, de controlo da legalidade da actividade desenvolvida pelos respectivos órgãos, sendo, manifestamente, constitucionais. Nos termos do art.º 664º do Cód. Proc. Civ., o Juiz goza de liberdade de acção quanto à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, não podendo, de modo nenhum, dizer-se que se substitui ao legislador ao desenvolver essa sua actividade seja qual for o resultado a que chegou. Diversamente do que pretendem os recorrentes, o entendimento que determinou a decisão recorrida não dá cobertura a uma qualquer actuação arbitrária ou injusta do R., nem lesa quaisquer interesses legítimos dos A.A. O entendimento defendido pelos recorrentes, salvo o devido respeito, assenta numa petição de princípio pois dá por assente que a deliberação do Réu é válida e eficaz, não dependendo da autorização nem da aprovação da tutela por não ser aplicável ao Réu o art.º 13º, n.º 2, al. g) do Dec.-Lei n.º 260/76, quando é, precisamente, essa eficácia que se discute e que deve ser previamente demonstrada.
É com base neste vício de raciocínio que os recorrentes são levados a concluir que a suspensão daquela deliberação é ilegal e injusta, como se tal deliberação fosse válida e eficaz o que, como já se julga ter ficado demonstrado, não é de aceitar. A inexecução da deliberação em causa justifica-se por relevante interesse público, pois, como decorre do n.º 1 do relatório do Dec.-Lei n.º 260/76, o papel que cabe às empresas públicas – e o Réu, não se esqueça, era uma empresa pública – é da máxima importância, ‘não só porque estas detêm posições de exclusivo ou dominantes nos sectores básicos da economia, mas também porque, estando imperativamente sujeitas a planeamento, permitem que, por seu intermédio, o Governo disponha de um efectivo controlo sobre a execução das políticas de investimento formuladas nos planos económicos nacionais’. Com o Dec.-Lei n.º 260/76 o legislador teve, precisamente, em vistas ‘dotar as empresas públicas de um regime jurídico que lhes permita cumprir plenamente as suas importantes funções’. Foi por considerar a enorme importância das suas funções que o legislador reservou para o Governo a definição dos objectivos das empresas públicas e o enquadramento geral do desenvolvimento da sua actividade, como ‘forma de assegurar a sua harmonização com as políticas globais e sectoriais e com o planeamento económico nacional’. As instituições de crédito nacionalizadas são, sem dúvida, um instrumento privilegiado de intervenção do Governo nas políticas de investimento e de Planeamento económico nacional e o melhor meio de assegurar aquela harmonização. Não se compreenderia, assim, que o Governo não dispusesse de um efectivo controle sobre essas instituições de crédito de modo a poder intervir na definição dos seus objectivos, na sua organização e gestão, nos mesmos termos em que é admitido a intervir nas demais empresas públicas. As mesmas razões que levaram o legislador a instituir o regime de intervenção tutelar do Governo nas empresas públicas são igualmente válidas, até por maioria de razão, para justificar a mesma intervenção nas instituições de crédito nacionalizadas. A intervenção do Secretário de Estado do Tesouro a suspender o pagamento do subsídio atribuído pelo Conselho de Gestão do Réu é, assim, perfeitamente justificada, não tem nada de arbitrário nem de abusivo, não viola qualquer norma nem nenhum princípio constitucionais ou legais.”.
3.Desta decisão recorreram os demandantes para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70º, n.º 1, alínea b) da Lei do Tribunal Constitucional, referindo no requerimento que
“as normas cuja inconstitucionalidade se pretende que este Tribunal Constitucional aprecie e declare são as dos art.ºs 9º, 13º, 30º e 49º (este com a redacção dada pelo Dec.-Lei n.º 353-A/77) todos do Dec.-Lei n.º 260/76, de
8/4, 2º e 5º, do Dec.-Lei n.º 729-F/75, as Resoluções do C.M. n.º 163/80 e n.º
35/93, bem como os art.ºs 9º, 227º e 776º, n.º 2 do Código Civil, sendo os preceitos e princípios constitucionais violados os dos art.ºs 114º, 115º, n.º 5
, 2º, 13º, 18º, n.º 3, 53º, 59º, n.º 1, b), e 266º, todos da C.R.P..”
Admitido o recurso, foram neste Tribunal produzidas alegações, pelas quais recorrentes e recorrido retomaram a argumentação que ao longo do processo foram desenvolvendo quanto às questões de constitucionalidade suscitadas, concluindo assim os recorrentes:
“1º O Acórdão ora recorrido – aliás de forma totalmente infundamentada, limitando-se a meras afirmações abstractas – consagra uma solução que, embora se afigurando a mais ‘imediata’ e ‘fácil’, é profundamente violadora dos princípios e preceitos constitucionais.
2º A questão sub judice só aparentemente se reduz a examinar se o regime jurídico do Dec.-Lei n.º 260/76 é ou não aplicável às sociedades financeiras e bancárias como o Réu, já que aquele diploma não é, ‘prima facie’, aplicável às relações de trabalho do Réu com os seus trabalhadores, mas sim o Dec.-Lei n.º
729-A/75, de 22-11, e este último não contém qualquer norma que estabeleça um regime de tutela a priori ou a posteriori relativamente às relações jurídico laborais. Por outro lado,
3º A nova redacção dada pelo Dec.-Lei n.º 260/76 não significa, nem pode significar, quer do ponto de vista da letra, quer do ponto de vista da ‘ratio’ do preceito, a imediata e directa aplicação de todos os concretos comandos das BASES Gerais das Empresas Públicas ao Réu e obviamente que a al. g) do n.º 2 do art. 13º se refere às prescrições gerais do empregador sobre as condições de trabalho, e jamais à adopção casuística e quotidiana das medidas que as concretizem, pelo que nunca careceriam de autorização ou aprovação tutelar medidas como as da fixação ou alteração de horários ou a que se contém na Acta n.º 313 do Réu.
4º Além do mais, falta a obviamente necessária ‘mediação concretizadora’ legislativa que poderia efectivar tal aplicabilidade directa e imediata, sendo também certo que nenhuma disposição legal estabelece quais os actos deste tipo que ficariam sujeitos a controle ‘a priori’, e quais ‘a posteriori’.
5º Não havendo nenhuma lei que determine a obrigatoriedade do controlo tutelar – e este, até dada a natureza e estrutura empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial das empresas públicas, não se presume!
– nem muito menos que defina qual o tipo de controle aplicável ao tipo de actos aqui em causa, não podem, sob pena de violação dos art. 114º e 115º, n.º 5 da C.R.P., nem o Conselho de Ministros (por meio de Resoluções), nem o Conselho de Administração do Réu (quando tal lhe possa convir), nem os Tribunais, substituir-se ao legislador, procedendo eles a tal determinação.
6º A relação jurídica em causa é uma relação de direito privado, estabelecida entre cada um dos AA. e o Banco Réu (não com o Estado, o Governo, ou o[s] Ministro[s] da Tutela), regida pelo Direito do Trabalho, ou seja, pelo Direito Privado, sendo certo que mesmo na lógica da tese do Acórdão recorrido – a qual, todavia, se não aceita – o estatuto do pessoal das empresas públicas deve basear-se no regime do contrato individual de trabalho, salvaguardada apenas a hipótese (que nenhuma aplicação tem, até por os Estatutos do Réu nada conterem a tal respeito) de em certos casos tais estatutos consagrarem um regime de direito administrativo.
7º Mas mesmo que ‘ad absurdum’ assim se não considerasse, sendo o Conselho de Gestão o seu legal representante e tendo agido como tal, tendo os trabalhadores negociado e aceite a proposta por aquele apresentada, tal acordo tornou-se perfeito, sendo inoponível aos seus trabalhadores a circunstância de o Conselho se ter munido da autorização ou aprovação tutelar de que pretensamente necessitaria.
8º Admitir e consagrar o inverso, como fez o Acórdão recorrido, e permitir que a própria Administração do Réu se prevalecesse dessa sua conduta para fugir ao cumprimento das responsabilidades que assumira, seria admitir e consagrar a validade de um verdadeiro, próprio e legalmente inadmissível ‘venire contra factum proprium’ e da mais afrontosa violação dos mais elementares princípios constitucionalmente consagrados da nossa Ordem Jurídica, como os da boa fé, de
‘pacta sunt servanda’ e, sobretudo, da certeza e segurança jurídicas.
9º Interpretados e aplicados como o foram pelo Acórdão recorrido, os art. 9º,
13º, 30º e 49º (este com a redacção dada pelo Dec.-Lei n.º 353-A/77, de 29/8) do Dec.-Lei n.º n.º 260/76, de 8/4 e os art. 2º e 5º do n.º do Dec.-Lei n.º
729-F/75, serão manifestamente inconstitucionais.
10º Desde logo e como se referiu já, por assentarem na ideia da possibilidade de os Tribunais se poderem substituir ao legislador ordinário na tal tarefa de
‘mediação concretizadora’ face à pretendida aplicação dos princípios – note-se bem, e não dos preceitos – do Dec.-Lei n.º 260/76, com violação óbvia do princípio da separação de poderes consagrado art. 114º da C.R.P..
11º Depois, tal entendimento, ao permitir a impunidade de actuações arbitrárias e injustas do R., gravemente lesivos dos direitos e legítimos interesses dos trabalhadores do mesmo R. (que sempre actuaram com boa fé e sempre esperaram que este cumprisse aquilo a que livre e formalmente se comprometera) consubstanciaria manifesta violação do art. 2º da C.R.P..
12º A manifesta desigualdade dos ‘pratos da balança’ da relação jurídica laboral, e ainda por cima contra precisamente a parte que já é mais fraca (ou seja os trabalhadores), permitindo e ‘legalizando’ esta absurda e monstruosa iniquidade de um Conselho de Administração de um Banco propor a atribuição de um dado montante retributivo, os trabalhadores aceitarem e depois a mesma ou a nova Administração o retirarem, viola também o princípio da igualdade, o princípio da segurança no emprego e o direito à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes, consagrados respectivamente nos art. 13º,
53º e 59º, n.º 1, al. b), todos as C.R.P. e que têm de ser interpretados e aplicados de forma bem mais ampla e consistente do que a visão estreita e formalista consagrada no Acórdão recorrido.
13º Mas viola também o art. 266º, n.º 1 da Constituição, já que consagraria, em nome da defesa do pretenso interesse público, um abusivo, desproporcionado, desigual e injusto sacrifício dos cidadãos trabalhadores.
14º O mesmo se diga do despacho da S.E.T. de 19/1/83, e que aliás é um mero acto erroneamente interpretativo de simples instruções genéricas, não tendo qualquer eficácia normativa sobre o conteúdo dos contratos individuais dos AA..
15º A Resolução do C.M. n.º 163/80, sobre não ter também qualquer eficácia normativa e não ser aplicável às instituições financeiras (por ter por pressuposto o campo de aplicação do Dec.-Lei n.º 260/76) sempre seria inconstitucional (por violação de todos os preceitos da C.R.P. atrás citados).
16º Rigorosamente o mesmo se diga da inacreditável Resolução do C.M. n.º 35/93
(ostensivamente produzida para tentar virar a favor do Réu o desfecho das acções judiciais em curso!?), além de que viola também os art.115º, n.º 2 e 18º, n.º 3 da mesma C.R.P. (v.g., ao procurar conferir eficácia retroactiva a um pretenso instrumento normativo restritivo dos direitos fundamentais dos AA..
17º Os art. 9º, 13º, 30º e 49º (este com a redacção dada pelo Dec.-Lei n.º
353-A/77) do Dec.-Lei n.º 260/75, de 8/4 e os art. 2º e 5º, n.º 1 do Dec.-Lei n.º 729-F/75 e as Resoluções do Conselho de Ministros n.º 163/80 e n.º 35/93, ao menos da forma como foram interpretados e aplicados no Acórdão do S.T.J. ora recorrido, padecem de óbvia [e] múltipla inconstitucionalidade material, em particular por violação dos art. 2º, 13º, 18º, n.º 3, 59º, n.º 1, al. b), 114º,
115º, n.º 5 e 226º, n.º 1 e 2, todos da C.R.P..
18º As referidas inconstitucionalidades foram oportunamente arguidas durante o processo e o presente recurso mostra-se interposto tempestivamente, por quem para tal tem plena legitimidade e na forma correcta, nada obstando ao conhecimento do objecto do mesmo.”
Por sua vez, o recorrido concluiu assim as suas alegações:
“Face ao alegado deve ser negado provimento ao presente recurso e, em consequência, decidir-se pela inexistência de quaisquer inconstitucionalidades que firam os Diplomas em apreço devendo manter-se integralmente o Acórdão recorrido que não merece qualquer censura (...).”
4.Em 24 de Outubro de 2001, foi proferido pelo relator despacho de delimitação do objecto do recurso e de convite das partes para, querendo, se pronunciarem sobre tal delimitação. Escreveu-se nesse despacho:
“(...)
2. Porque se não pode conhecer de parte do recurso, tal como definido pelos recorrentes, procede-se de pronto à sua delimitação, para assegurar o princípio do contraditório relativamente a esta. Começando pelas Resoluções do Conselho de Ministros indicadas, os próprios recorrentes (cfr. pontos 15º e 16º das alegações de recurso) referem que não têm
‘qualquer eficácia normativa’. A ser assim, e limitado que está este Tribunal, em recurso, a funções de controlo normativo (cfr., por exemplo, o Acórdão n.º 26/85, publicado no Diário da República [DR], II Série, de 10 de Abril de 1985), não seria de conhecer do recurso em relação a tais resoluções. Porém, como se decidiu no Acórdão n.º 280/98 (DR, II Série, de 23 de Novembro de
1998), não é a qualificação jurídica feita pelo recorrente ‘que retira ao caso a objectividade da verificação dos pressupostos do recurso para o Tribunal Constitucional’, e este já decidiu que ‘onde (...) um acto do poder público for mais do que isso, e contiver uma regra de conduta para os particulares ou para a Administração ou um critério de decisão para esta última ou para o juiz, aí estaremos perante um acto ‘normativo’, cujas injunções ficam sujeitas ao controlo de constitucionalidade.’ (Acórdão n.º 82/92, publicado no DR, II Série, de 18 de Agosto de 1992). Ora, uma vez que o Conselho de Ministros podia (e na actual versão da Constituição continua a poder) aprovar resoluções ao abrigo do disposto na alínea d) do artigo 202º (actual artigo 199º) da Constituição, e que tais resoluções, que são uma forma corrente de actos de órgãos colegiais, podem ter eficácia externa e conter normas regulamentares, dúvidas não restam que podem elas reconduzir-se ao conceito de fonte de normas. Não é, pois, por, segundo os recorrentes, as Resoluções não terem ‘eficácia normativa’, que elas hão-de ser afastadas do perímetro de conhecimento do presente recurso. Resta apurar se hão-de sê-lo por outra razão. Ora, como se escreveu no Acórdão n.º 170/92 (publicado no DR, II Série, de 18 de Setembro de 1992), ‘o objecto da fiscalização de constitucionalidade são as normas e não os diplomas legais. O Tribunal Constitucional tem entendido, pelo menos nos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade, que a menção de todo um diploma legal não vale como identificação da norma (ou normas), requerida no n.º 1 do artigo 75º-A da Lei n.º 28/82 (cfr. os Acórdãos n.ºs 442/91 e 393/91 do Tribunal Constitucional, ainda por publicar).’
[entretanto vieram a sê-lo no 20º volume dos Acórdãos do Tribunal Constitucional, embora a referência ao Acórdão n.º 393/91 se fique a dever a lapso: o acórdão em causa seria antes o n.º 376/91, publicado no DR, II Série, de 2 de Abril de 1992, onde se escreveu que ‘não faria o mínimo sentido a referência à indicação de «norma» utilizada no n.º 1 do artigo 75º-A se por essa referência se não desejasse uma concreta determinação do preceito emissor de regras de conduta, critérios de decisão ou de padrões de valoração de comportamento contido no acto legislativo, tendo em conta os poderes de cognição do Tribunal Constitucional quanto à fiscalização concreta de constitucionalidade tal como se contém no artigo 79º-C da mesma Lei n.º 28/82’).] Excepções a esta posição só se admitem onde o vício de inconstitucionalidade seja comum a todas as normas contidas num diploma (v.g. por dizerem respeito a matérias de competência reservada de outro órgão e estar em causa uma inconstitucionalidade formal ou orgânica), ou ‘se o diploma integrar uma única norma’, caso em que, como se escreveu no já citado Acórdão n.º 170/92, “a menção do diploma vale como referência à norma.” Ora, não se afigura possível reconduzir a alegação dos recorrentes sobre a falta de eficácia normativa das resoluções do Conselho de Ministros a uma invocação adequada de inconstitucionalidade orgânica, por forma a admitir a impugnação, em bloco, das normas contidas em ambas as resoluções. Por esta última razão, já se vê que ficaria prejudicada a apreciação da inconstitucionalidade da Resolução do Conselho de Ministros n.º 163/80 – que inclui 13 números, alguns dos quais desdobrados por alíneas –, mas não no que diz respeito ao seu n.º 7, por a Resolução n.º 35/93 dizer apenas respeito a esse seu n.º 7, fixando a sua interpretação autêntica (n.º 1) e o seu âmbito de vigência temporal (n.º 2).
3. Como primeira norma a incluir no objecto do presente recurso de constitucionalidade, teríamos, pois, a que veda aos conselhos de gerência proceder a aumentos genéricos de remunerações nas empresas públicas abrangidas por instrumento de regulamentação colectiva, salvo através de novo instrumento
(redacção da Resolução n.º 163/80), na acepção (fixada pela Resolução n.º 35/93, para pôr termo a quaisquer dúvidas) de que tal proibição compreende tanto as remunerações previstas em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho como todas as demais atribuições patrimoniais realizadas pelas empresas públicas aos seus trabalhadores e às quais deva, nos termos da lei, ser reconhecida natureza retributiva. Tendo em conta que as restantes normas da Resolução n.º 163/80 dizem respeito a procedimentos a adoptar aquando da negociação de convenções colectivas de trabalho (que não relevam no caso dos autos), tal restrição do objecto do recurso corresponderá, aliás, à vontade dos recorrentes, ainda que imperfeitamente expressa.
4. Assim delimitado o objecto do recurso de constitucionalidade no que respeita a esta norma contida nas resoluções impugnadas, importa ainda perguntar se foi aplicada – como é de exigir para que integrem o objecto do recurso – na decisão recorrida. Ora, debalde se procurará identificar nesta qualquer referência a tal norma. E, mesmo no Acórdão de 18 de Junho de 1997 do Tribunal da Relação de Lisboa, a menção que lhe é feita surge só no ‘esboço cronológico-legislativo da situação controvertida nos presentes autos’. O que é dizer que mesmo essa norma – aquela que, de entre todas, poderia ter sido convocada na decisão – não foi aplicada na decisão recorrida, e, portanto, que não pode, mesmo ela, integrar o objecto do recurso. O que bem se compreende: destinatários de tal norma eram os conselhos de gerência das empresas públicas abrangidas por instrumento de regulamentação colectiva, e não os tribunais – para quem, de facto, tais normas não teriam eficácia normativa em quanto dispusessem de modo diverso do quadro legal aplicável. Porque a solução a que se chegou na decisão recorrida prescindiu da invocação de tal norma – que, aliás, tem um sentido diverso, e mais amplo, do que o que relevava no caso em apreço –, e porque tal decisão tem suporte legal bastante para prescindir, efectivamente, da invocação de tal norma, conclui-se, pois, que não foi aplicada na decisão recorrida, nem explícita, nem implicitamente. Também não pode, pois, ser incluída no objecto do recurso.
5. Também as normas impugnadas do Código Civil hão-de ser excluídas, em bloco, do objecto do recurso, e isto porque, nas suas alegações de recurso, os recorrentes abandonaram a imputação de inconstitucionalidade que lhes era dirigida. Ora, como se escreveu no Acórdão n.º 20/97:
‘Escreveu-se recentemente no Acórdão deste Tribunal n.º 379/96, publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Julho de 1996, que «o requerimento de interposição de recurso limita o seu objecto às normas nele indicadas (cfr. o artigo 684º, n.º 2 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 69º da Lei do Tribunal Constitucional, conjugado com o artigo 75º-A, n.º 1, deste lei), sem prejuízo, obviamente, de esse objecto, assim delimitado, vir a ser restringido nas conclusões da alegação (cfr. citado artigo 684º, n.º 3). O que na alegação (recte, nas suas conclusões), o recorrente não pode fazer é ampliar o objecto do recurso antes definido.» (No mesmo sentido, cfr. os Acórdãos n.º
71/92, 323/93, 10/95 e 35/96, publicados na II Série do Diário da República, de
18 de Agosto de 1992, de 22 de Outubro de 1993, de 22 de Março de 1995 e de 2 de Maio de 1996, respectivamente).’
Tendo os recorrentes abandonado a pretensão de ver apreciada a conformidade constitucional dos referidos artigos do Código Civil, deixaram estes de integrar o objecto do recurso.
6. Vejamos então qual é o teor das normas legais impugnadas de cuja constitucionalidade , prima facie, se pode tomar conhecimento:
– do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril (redacção anterior à revisão operada pelo Decreto-Lei n.º 29/84, de 20 de Janeiro):
‘Artigo 9º (Conselho de Gerência)
1. O conselho de gerência terá todos os poderes necessários para assegurar a gestão e o desenvolvimento da empresa, a administração do seu património, incluindo a aquisição e alienação de bens, e a sua representação em juízo e fora dele.
2. Além do exercício das funções decorrentes da competência atribuída pelo número anterior ao conselho de gerência, os seus membros deverão assegurar a primeira linha de direcção da empresa, quando a dimensão ou a natureza desta não justifique solução diferente.
3. O número de membros do conselho de gerência será fixado entre um mínimo de três e um máximo de sete, de acordo com a natureza e dimensão da empresa. Este número poderá, todavia, ser alterado, com aprovação expressa do Conselho de Ministros, nos casos em que a dispersão geográfica das actividades das empresas o justifique.
4. Cabe ao Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da Tutela, ouvidos os trabalhadores da empresa, nomear os membros do conselho de gerência e designar o presidente, sendo os respectivos mandatos de três anos, renováveis.’
‘Artigo 13º (Tutela económica e financeira)
1. A tutela económica e financeira das empresas públicas, a cargo do Ministro da Tutela, compreende: a) O poder de dar directivas e instruções genéricas aos administradores das empresas públicas, no âmbito da política geral de desenvolvimento do sector; b) O poder de autorizar ou aprovar os actos expressamente indicados em lista taxativa constante do estatuto da empresa; c) O poder de exigir todas as informações e documentos julgados úteis para acompanhar de modo continuado a actividade da empresa; d) O poder de ordenar inspecções e inquéritos ao funcionamento das empresas ou a certos aspectos deste, independentemente da existência de indícios da prática de irregularidades; e) O exercício de quaisquer outros poderes que lhe sejam conferidos por lei ou pelos estatutos das empresas.
2. Da lista de actos dependentes de autorização ou aprovação do Ministro da Tutela, nos termos da alínea b) do número anterior, devem necessariamente constar: a) Os planos de actividade e financeiros anuais e plurianuais; b) Os orçamentos anuais de exploração e de investimento, bem como as suas actualizações nos termos do n.º 2 do artigo 24º; c) Os critérios de amortização e reintegração, nos termos do n.º 1 do artigo
25º; d) O balanço, demonstração de resultados e a aplicação destes, designadamente a constituição de reservas; e) A contracção de empréstimos em moeda nacional por prazo superior a sete anos ou em moeda estrangeira, a emissão de obrigações, a aquisição de participações no capital de sociedades desde que excedam um determinado valor ou percentagem fixada nos estatutos, bem como a sua alienação; f) A política de fixação dos preços de venda ou, quanto às empresas que explorem serviços públicos, a fixação das suas tarifas; g) O estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação de remunerações.
3. Em relação às alíneas a) a d) devem as empresas dar conhecimento das matérias em causa ao Ministério das Finanças.
4. Em relação às matérias referidas nas alíneas c), f) e g) do número anterior é também necessária a autorização ou aprovação, respectivamente, do Ministro das Finanças, do Ministro competente para a fixação dos preços e do Ministro do Trabalho, podendo ainda os estatutos das empresas públicas exigir, quanto a outras matérias, a intervenção conjunta do Ministro da Tutela e dos Ministros a quem as mesmas respeitam.
5. A competência para a aprovação de alguns dos preços de venda ou tarifas poderá ser atribuída ao Conselho de Ministros.’
‘Artigo 30º (Estatuto do pessoal)
1. O estatuto do pessoal das empresas públicas deve basear-se no regime do contrato individual de trabalho , salvo quanto ao pessoal das empresas que explorem serviços públicos, para o qual, de acordo com o n.º 2 do artigo 3º, pode ser definido, em certos aspectos, um regime de direito administrativo baseado no Estatuto do Funcionalismo Público, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade de cada empresa.
2. A matéria relativa à contratação colectiva que envolva as empresas públicas será regulada pela lei geral sobre contratação colectiva.’
‘Artigo 49º (Adaptação dos estatutos)
1. As empresas públicas existentes, com excepção do Banco de Portugal e das instituições bancárias, parabancárias e seguradoras, devem, no prazo de cento e vinte dias, adaptar os respectivos estatutos aos princípios consagrados no presente diploma.
2. As empresas públicas exceptuadas no número anterior ficam, porém, sujeitas aos princípios fixados no presente diploma. (redacção do Decreto-Lei n.º
353-A/77)
3. Os estatutos das empresas públicas que tenham funções de supervisão de outras empresas públicas ou de sociedades participadas pelo sector público, bem como as que exerçam a sua actividade no domínio da comunicação social, poderão conter adaptações requeridas pela sua especial natureza.’ (redacção do Decreto-Lei n.º
353-A/77)
- do Decreto-Lei n.º 729-F/75, de 22 de Dezembro:
‘Artigo 2º As instituições de crédito nacionalizadas são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, com a natureza de empresas públicas.’
‘Artigo 5º
1. Os trabalhadores das instituições de crédito, incluindo os membros dos conselhos de gestão, estão sujeitos às normas do contrato de trabalho.’
(...)
Ora, o que está em causa é a interpretação conjugada destas disposições que se traduz, afinal, em considerar que qualquer deliberação do conselho de gerência de uma instituição de crédito nacionalizada no sentido de atribuir um subsídio de valorização profissional aos trabalhadores estava dependente de autorização dos Ministros das Finanças e do Trabalho.
7. Todavia, para tal interpretação – que é a relevante no caso –, logo se vê que a norma do n.º 1 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 729-F/75, de 22 de Dezembro, é irrelevante: as relações entre conselhos de gerência de instituições de crédito nacionalizadas e a sua tutela situam-se em plano diverso daquele em que se insere o regime laboral dos trabalhadores dessas instituições de crédito. Não há diferenças, quanto às repercussões nesse regime laboral – seja ele de direito público ou de direito privado – da conclusão que se venha a tirar sobre a competência do conselho de administração do banco réu: é que não podem as relações laborais de direito privado, por si só, determinar um qualquer alargamento de competências do conselho de gerência em face da sua tutela.
E ainda que assim se não entenda (e parece ser o caso dos Autores), sobeja uma razão essencial para não se poder incluir esta norma no objecto do recurso. É que para resolver a questão de direito que a decisão recorrida se propôs – ‘a de saber se é ou não aplicável ao Réu o regime estabelecido pelo Dec.-Lei n.º
260/76, designadamente o disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 13º deste diploma legal e no n.º 4 do mesmo artigo uma vez que, no caso afirmativo, a atribuição dos subsídios se terá de considerar ineficaz ou inválida por falta de autorização ou aprovação dos Ministros da Tutela’ –, tal norma não foi convocada, nem teria de o ser, face ao disposto nessa alínea g), que inclui ‘o estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação das remunerações’, na lista de actos dependentes de autorização ou aprovação ministerial – a qual deveria constar do estatuto de cada empresa (alínea b) do n.º 1 do artigo 13º do mesmo diploma) que estivesse obrigada a adaptar os respectivos estatutos aos princípios desse diploma (n.º 1 do artigo 49º do mesmo decreto-lei), ou, quando não (n.º 2 do mesmo artigo), quando se entendesse que uma tal norma ainda integrava os princípios de tal diploma a que deviam obediência as empresas públicas exceptuadas da obrigação de adaptação dos estatutos. Ora, é justamente esta a interpretação que se há-de aferir pelo texto constitucional, interpretação que tornou irrelevante a invocação do regime laboral na decisão recorrida, e que, também agora, sob pena de se desvirtuar o modo de aplicação do direito nela, não pode ser considerada: o que pode ser objecto do recurso de constitucionalidade é a apreciação das normas tal como foram aplicadas na decisão recorrida, e não tal como uma ou outra parte pretendiam que o tivessem sido.
Na lógica dos recorrentes, de tal norma devia extrair-se argumento para excluir aquela interpretação – mas isso não torna tal norma como que ‘co-responsável’ pela interpretação que impugnam, ao ponto de lhe serem comunicáveis as inconstitucionalidades que imputam a tal interpretação.
Tal norma há-de, portanto, ser excluída do objecto do recurso, por não ter sido aplicada na decisão recorrida com o sentido que lhe é imputado (cfr. o Acórdão n.º 586/95, e também o Acórdão n.º 243/95, ainda inéditos, igualmente respeitante ao mesmo problema discutido nos presentes autos).
8. Do mesmo modo, hão-de excluir-se do objecto do recurso as transcritas normas dos n.ºs 1 e 2 do artigo 9º – uma vez que a interpretação constitucionalmente impugnada não reconduziu a possibilidade de atribuir subsídios (de valorização profissional) aos trabalhadores das empresas públicas ao elenco de poderes atribuído pelo dito artigo 9º aos seus conselhos de gerência, concluiu-se, afinal, pela não aplicação de tal artigo – e do n.º 1 do artigo 30º do Decreto-Lei n.º 260/76 (esta pelas mesmas razões que se apontaram acima para a exclusão do referido n.º 1 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 729-F/75 do objecto do recurso).
Ora, não cabe a este Tribunal discutir se tal não aplicação era, ou não, a solução preferível, face aos critérios hermenêuticos gerais: o que está em causa, face ao tipo de recurso interposto é só apreciar a conformidade constitucional das normas aplicadas na decisão recorrida.
9. Por patente irrelevância para o que está em causa, deixam-se ainda de lado os n.ºs 3 e 4 do artigo 9º, os n.º 3 e 5 do artigo 13º, o n.º 2 do artigo 30º e o n.º 3 do artigo 49º. Restam, assim, do elenco de normas cuja constitucionalidade era impugnada:
– os n.º 1, 2 e 4 do artigo 13º, e os n.º 1 e 2 do artigo 49º do Decreto-Lei n.º 260/76; e
– o artigo 2º do Decreto-Lei n.º 729-F/75.
Mesmo algumas destas normas, porém, só servem como coadjuvantes da interpretação fixada pelas instâncias.
É o caso da norma do n.º 4 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 260/76 (cuja redacção foi alterada pelo Decreto-Lei n.º 353-A/77, embora tal alteração não tivesse sido indicada pelos recorrentes, que, não obstante, se referiram a tal diploma a propósito da alteração introduzida ao n.º 2 do artigo 49º), e que, portanto, também teria de ser excluída do objecto do recurso: na sua redacção original, porque não pode ter sido aplicada; na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 353-A/77, porque não foi impugnada pelo recorrentes.
É também o caso de todas as alíneas do n.º 2 do artigo 13º do mesmo Decreto-Lei n.º 260/76, com excepção da alínea g), e, ainda, pelo menos, das alíneas c), d) e e) do seu n.º 1; do n.º 1 do artigo 49º do mesmo diploma; e do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 729-F/75.
10. Embora nas alegações de recurso se tenha incluído uma outra fonte a ser confrontada com a Constituição – o despacho do Secretário de Estado do Trabalho de 19 de Janeiro de 1983, referido na 14ª conclusão das alegações – também da sua constitucionalidade se não pode tomar conhecimento.
Isto, não tanto por os próprios recorrentes alegarem que tal despacho não tem
‘qualquer eficácia normativa’ - pelas razões que já se adiantaram a propósito das Resoluções do Conselho de Ministros – , mas porque no requerimento de interposição do recurso se não fazia qualquer alusão à intenção de ver apreciada(s) a(s) norma(s) eventualmente constantes de tal despacho.
Ora, como já se referiu supra, o ‘requerimento de interposição de recurso limita o seu objecto às normas nele indicadas’, pelo que se tornam desnecessárias outras considerações.
11. Delimito, pois, o objecto do presente recurso à apreciação da constitucionalidade das alíneas a) e b) do n.º 1 e g) do n.º 2 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, e do n.º 2 do artigo 49º do mesmo diploma, na medida em que deles resulta que qualquer deliberação do conselho de gerência de uma instituição de crédito nacionalizada que atribua um subsídio de valorização profissional aos seus trabalhadores estava dependente de autorização ministerial prévia.
Tal norma decorreria, segundo a decisão recorrida, da obrigação de as empresas públicas (que as instituições de crédito nacionalizadas também eram) se sujeitarem ‘aos princípios fixados no Decreto-Lei n.º 260/76’ (artigo 49º, n.º 2 do mesmo diploma, na redacção do Decreto-Lei n.º 353-A/77), não obstante não estarem obrigadas a alterar os seus estatutos (artigo 49º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 260/76), também do sentido imposto pela alínea b) do n.º 1 do artigo 13º desse diploma (fixação em lista taxativa do conjunto de actos sujeitos a autorização ou aprovação do Ministro da Tutela), sendo que a matéria respeitante a ‘estatuto pessoal, em particular no que respeita à fixação de remuneração’ era incluída por força da alínea g) do seu n.º 2, nesse elenco de actos necessariamente dependentes de autorização ou aprovação ministerial a incluir nos estatutos das empresas públicas.
12. Notifique as partes para, querendo, se pronunciarem, no prazo de 10 (dez) dias, sobre a presente delimitação do objecto do recurso.”
Nem recorrente, nem recorrido vieram pronunciar-se sobre esta delimitação do objecto do recurso. Corridos os vistos, cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentos
5. Vejamos então, para começar, se serão inconstitucionais as normas das alíneas a) e b) do n.º 1 e g) do n.º 2 do artigo 49º do Decreto-Lei n.º 260/76, interpretadas no sentido de que qualquer deliberação do conselho de gerência de uma instituição de crédito nacionalizada que atribua um subsídio de valorização profissional aos seus trabalhadores estava dependente de autorização ministerial prévia.
Isto, desde logo, na medida em que a impugnação de tais normas assenta “na ideia da possibilidade de os Tribunais se poderem substituir ao legislador ordinário na tal tarefa de ‘mediação concretizadora’ face à pretendida aplicação dos princípios do Decreto-Lei n.º 260/76, com violação óbvia do princípio da separação de poderes consagrado no art. 114º da C.R.P.” (actual artigo 111º da Constituição).
Para concluir que não há aqui qualquer usurpação de poderes (supostamente) reservados ao legislador, basta, porém, confrontar a jurisprudência constitucional em matéria de definição de tipos incriminatórios, onde – aí sim –
“o princípio da tipicidade subentende a garantia constitucional de uma suficiente especificação dos factos que integram o tipo legal de crime, sendo, como tal, avesso a definições vagas ou incertas que proporcionem ou admitam a via analógica.” (como se escreveu no Acórdão n.º 93/01, publicado no DR, II Série, de 5 de Junho de 2001).
Mesmo neste acórdão, porém, se reconheceu “a impossibilidade de uma pré-determinação integral, dada a dimensão pragmática da linguagem jurídica, a intenção normativa das prescrições jurídicas, a índole problemático-concreta do decisório juízo jurisdicional” (invocando Castanheira Neves), e que uma
“relativa indeterminação dos tipos legais de crime pode mostrar-se justificada, sem que isso signifique violação dos princípios da legalidade e da tipicidade”
(invocando a Comissão Constitucional), elegendo-se como “critério decisivo para aferir do respeito pelo princípio da legalidade (...) «saber se, apesar de indeterminação inevitável resultante da utilização desses elementos (elementos normativos, conceitos indeterminados, cláusulas e fórmulas gerais), do conjunto da regulamentação típica deriva ou não uma área e um fim de protecção claramente determinados», nas palavras de Figueiredo Dias.”
Sendo isso assim onde as exigências dos princípios da tipicidade e da legalidade são levadas ao seu extremo por imperativo constitucional – e independentemente do seu exacto alcance nesse domínio, que aqui não está em causa –, logo se vê que as exigências constitucionais do princípio geral da determinabilidade das leis, enquanto princípio geral da metódica da legiferação (Gomes Canotilho, Relatório sobre Programa, Conteúdos e Métodos de um Curso de Teoria da Legislação, Coimbra, 1990, pp. 59 e ss.), não hão-de ir mais longe (ou sequer tão longe). Ora, o n.º 2 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 260/76 é suficientemente claro ao determinar:
“Da lista de actos dependentes de autorização ou aprovação do Ministro da Tutela, nos termos da alínea b) do número anterior, devem necessariamente constar:
(...) g) O estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação de remunerações.” (itálico aditado).
Ao que o n.º 4 do mesmo artigo acrescentava:
“Em relação às matérias referidas nas alíneas (...) e g) do número anterior é também necessária a autorização ou aprovação, respectivamente, do Ministro das Finanças, do Ministro competente para a fixação de preços e do Ministro do Trabalho, (...).” (Após o Decreto-Lei n.º 353-A/77, de 29 de Agosto, a redacção deste número, no que se refere à alínea g) passou a exigir apenas a autorização ou aprovação do Ministro do Trabalho – cfr. supra).
Como refere um dos membros do grupo de trabalho encarregue da revisão das normas jurídicas conformadoras do Sector Empresarial do Estado (in Estudos sobre o Novo Regime do Sector Empresarial do Estado, Eduardo Paz Ferreira et al., Coimbra,
2000, p. 63), “além de poderes de tutela, o Governo dispunha, igualmente, de poderes de superintendência, traduzidos na definição de objectivos e na orientação da actividade das empresas públicas – artigo 12º do Decreto-Lei n.º
260/76” (cfr., também p. 11 onde se sublinha “o carácter instrumental das empresas públicas em relação ao planeamento económico”).
Assim, a suposta omissão legislativa na matéria em causa nos presentes autos – sobre a (inexistência da) qual as instâncias já se pronunciaram – a constituir uma lacuna (que permitiria tal intervenção concretizadora do Governo ou dos Tribunais), só poderia constituir uma “lacuna de colisão” - colisão entre os princípios da lei de bases das empresas públicas, inequivocamente aplicáveis, pelo menos, desde a alteração da redacção do n.º 2 do artigo 49º do dito Decreto-Lei n.º 260/76, operada pelo Decreto-Lei n.º 353-A/77, e quaisquer outros princípios – o que, na argumentação dos recorrentes, foi ensaiado como a oposição com a natureza da relação “entre cada um dos AA. e o Banco Réu [...] regida pelo Direito do Trabalho, ou seja, pelo Direito Privado”, mas que as instâncias não retiveram como critério da relação entre o Governo e o conselho de gerência da empresa pública, que é o que verdadeiramente está em causa.
Aliás, vendo bem, a tal “mediação concretizadora legislativa” a que os recorrentes se referem (v.g. conclusão 4ª das suas alegações, supra) era, nos termos do invocado artigo 49º do Decreto-Lei n.º 260/76, uma mediação concretizadora a cargo das empresas públicas, que deveriam adaptar os seus estatutos, e não uma mediação concretizadora a cargo do legislador (dessa mediação estavam excluídas, por força do disposto no mesmo artigo, as instituições bancárias). Conclui-se, pois, que soçobra por completo a tese dos recorrentes: nem havia reserva legislativa a respeitar (a reserva era das próprias empresas públicas), nem a falta dessa “mediação concretizadora” é obstáculo à interpretação e aplicação do direito tal como efectuada pelas instâncias, até porque as empresas públicas que fossem (designadamente) instituições bancárias estavam dispensadas de operar tal mediação, mas continuavam obrigadas aos princípios do Decreto-Lei n.º 260/76 (sem outra mediação que não a resultante da actividade da tutela e superintendência do Governo e da aferição jurisdicional dessa actividade).
5.Seguindo o elenco dos alegados vícios de inconstitucionalidade apontados pelos recorrentes, segue-se o confronto da dita norma – como sentido de que a deliberação do conselho de gerência de uma instituição de crédito nacionalizada que atribua um subsídio de valorização profissional aos seus trabalhadores estava dependente de autorização ministerial prévia – com o princípio do Estado-de-direito democrático, consagrado no artigo 2º da Constituição. Se bem se entende a alegação, o que está em causa aqui será “a protecção dos cidadãos contra a prepotência, o arbítrio e a injustiça (especialmente por parte do Estado)” (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, p. 63, anotação V ao artigo 2º), que constitui excepção à geral “função aglutinadora e sintetizadora” de tal princípio, podendo então “colher dele normas que não encontrem tradução em outro dispositivo constitucional” (ob. cit.).
Já se vê, porém, que, só pelo seu conteúdo, a referida norma em nada revela o menor indício de prepotência, arbítrio ou injustiça. Mesmo os recorrentes, aliás, não o entendem de outro modo, pois fazem antes decorrer a invocada inconstitucionalidade das específicas circunstâncias de um dado processo negocial, em que – alegam – as suas expectativas terão sido defraudadas (cfr. as suas conclusões 7ª, 8ª e 11ª). Independentemente da sua procedência, tal alegação, porém, já nada tem a ver com a conformidade constitucional da norma – e só esta pode ser objecto de apreciação por este Tribunal, circunscritas que são as suas competências à apreciação da constitucionalidade das normas.
6.Em relação às alegadas violações dos princípios da igualdade (artigo 13º da Constituição), da segurança no emprego (artigo 53º da Lei Fundamental), e da organização do trabalho em condições socialmente dignificantes (alínea b) do n.º
1 do artigo 59º da Constituição), referidas na conclusão 12ª das alegações dos recorrentes, o mesmo se pode dizer: mesmo com o maior esforço, não se logra atingir como é que uma norma que se limita a estabelecer procedimentos de aprovação tutelar de certas deliberações do conselho de gerência de instituições de crédito nacionalizadas pode pôr em causa tais princípios. É claro que se entende o sentido da queixa dos recorrentes, dirigida a uma certa sequência de eventos – mas o controlo da correcção desta não cabe na jurisdição deste Tribunal.
7.Finalmente, o mesmo se há-de dizer da suposta violação do n.º 1 do artigo 266º da Constituição, referida na conclusão 13º das alegações dos recorrentes. Face a um tal parâmetro – que impõe a prossecução do interesse público pela Administração Pública, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos –, a norma impugnada em nada indicia “um abusivo, desproporcionado, desigual e injusto sacrifício dos cidadãos trabalhadores”. Como para as anteriores impugnações, o que poderia relevar aqui não é a norma, mas sim a sua invocação, ex post, no termo de um processo negocial que, segundo os recorrentes, se terá baseado na expectativa da sua não aplicação. Tal não é, porém, susceptível de avaliação por este Tribunal, como já se reiterou e é totalmente pacífico.
8.Antes de terminar, pode ainda passar-se em revista cada uma das conclusões das alegações dos recorrentes para tornar claro que – apesar de certa prolixidade da argumentação – não existem quaisquer outras questões de constitucionalidade de que se deva conhecer.
Assim:
– A conclusão 1ª consagra mera apreciação da decisão recorrida, imputando-lhe inconstitucionalidade, sendo, porém, que só de inconstitucionalidades normativas pode conhecer, em recurso, este Tribunal;
– A conclusão 2ª, tal como a conclusão 3ª e a conclusão 6ª, procuram excluir a aplicação do disposto na alínea g) do n.º 2 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º
260/76 ao caso, mas sobre tal matéria não tem este Tribunal de se pronunciar, tendo tal questão sido resolvida pelas instâncias;
– A conclusão 4ª, como a conclusão 5ª, configuram uma resposta à questão da aplicação da alínea g) do n.º 2 do artigo 13º do Decreto-Lei n.º 260/76 diversa daquela que foi fixada na decisão recorrida; porém, como se viu, a imputação de inconstitucionalidade à actuação do Governo, por violação do princípio da separação de poderes, supõe que este não estivesse habilitado, no exercício das suas competências administrativas, para autorizar (ou não) a proposta de alteração remuneratória apresentada pelo Conselho de Administração do Banco Réu
(decidindo de forma ad hoc, quando lhe fosse presente, ou em aplicação de norma anterior, como foi o caso, face a uma certa interpretação do n.º 7 da, anterior, Resolução n.º 163/80 do Conselho de Ministros); e, por sua vez, a imputação de inconstitucionalidade à actuação dos Tribunais, por violação do princípio da separação de poderes, para além de escapar ao controlo neste recurso de constitucionalidade, supõe que estes não estivessem habilitados a dizer – a aplicar – o Direito neste sentido;
– A conclusão 7ª, como a conclusão 8ª, também não relevam em sede de fiscalização da constitucionalidade normativa: que as decisões das instâncias sejam boas ou más, independente da conformidade constitucional das normas que aplicam, não cabe nos poderes de apreciação deste Tribunal;
– A conclusão 9ª delimita os artigos impugnados, remetendo para o seu sentido conjunto, aclarado pela conclusão 10ª: mas sobre a alegada inconstitucionalidade de os tribunais decidirem num certo sentido da aplicação do Direito, já se escreveu supra;
– A conclusão 11ª filia a inconstitucionalidade, por violação do artigo 2º da Constituição, no resultado obtido; ora, sobre a eventual desconformidade da norma em apreço neste recurso com tal artigo já se tomou posição; e sobre a alegada desconformidade da actuação da instituição bancária não pode pronunciar-se este Tribunal, uma vez que o nosso sistema desconhece o chamado
“recurso de amparo” (neste sentido, veja-se o acórdão n.º 586/95 exactamente sobre a mesma questão que se discute nos presentes autos); e o mesmo se diga das conclusões 12ª e 13ª, cuja recondução à impugnação do sentido da norma já foi antes tido em conta;
– A conclusão 14ª estende a alegação de inconstitucionalidade a um despacho que ficou excluído do objecto do recurso;
– As conclusões 15ª e 16ª imputam, por remissão, inconstitucionalidades várias
às Resoluções do Conselho de Ministros, que igualmente foram excluídas do objecto de apreciação;
– A conclusão 17ª imputa múltiplas inconstitucionalidades materiais ao conjunto de artigos já referido na conclusão 9ª e às resoluções referidas nas conclusões
15ª e 16ª;
– Por fim, a conclusão 18ª limita-se a dar por preenchidos os requisitos de conhecimento do recurso.
– III. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos decide-se:
a) Não tomar conhecimento do recurso quanto aos artigos 9º, 227º e 776º, n.º 2 do Código Civil, a todas as normas da Resolução do Conselho de Ministros n.º 163/80, ao n.º 1 do artigo 5º do Decreto-Lei n.º 729-F/95, aos artigos 9º e
30º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, e ainda aos n.ºs 3, 4 e 5 do artigo 13º e 1 e 3 do artigo 49º do mesmo diploma (este último aditado pelo Decreto-Lei n.º 353-A/77, de 29 de Agosto); b) Não julgar inconstitucional a norma extraída das disposições conjugadas das alíneas a) e b) do n.º 1 e g) do n.º 2 do artigo 13º e n.º 2 do artigo 49º do Decreto-Lei n.º 260/76, de 8 de Abril, interpretadas no sentido de qualquer deliberação do conselho de gerência de uma instituição de crédito nacionalizada que atribua um subsídio de valorização profissional aos seus trabalhadores estava dependente de autorização ministerial prévia; c) Consequentemente, confirmar a decisão recorrida no que às questões de constitucionalidade respeita, e condenar os recorrentes em custas, fixando a taxa de justiça em 15 (quinze) unidades de conta. Lisboa, 22 de Outubro de 2003
Paulo Mota Pinto Maria Fernanda Palma Benjamim Rodrigues Rui Manuel Moura Ramos