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Proc. n.º 646/02 Acórdão nº 283/03
1ª Secção Relatora: Maria Helena Brito
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1. Em 4 de Dezembro de 2000, foi o A. autuado por uma funcionária da Inspecção Geral do Trabalho, por ter praticado a infracção de falta de registo de trabalho suplementar (fls. 3 e seguinte).
Na contestação, requereu o arguido que os autos fossem arquivados
(fls. 6 e seguintes).
2. Por decisão administrativa de 2 de Maio de 2001, deu-se por “provada a prática da infracção ao disposto no artigo 10º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
421/83, de 2 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 398/91, de 15 de Outubro, conjugado com o Despacho do M.E.S.S., de 1992/10/27 [...], qualificada como uma contra-ordenação laboral muito grave, nos termos do disposto no art.º
11º, 1, do citado Dec. Lei n.º 421/83, na redacção dada pelo art.º 14º da Lei n.º 118/99, de 11 de Agosto” e, “nos termos conjugados do art.º 9º, 1, d) e art.
7º, 4, d), ambos da Lei n.º 116/99, já citada e do art.º 11º, 1, do Dec. Lei n.º
421/83, de 2 de Dezembro, na redacção dada pelo art.º 14º da Lei n.º 118/99, de
11 de Agosto”, decidiu-se aplicar ao arguido a coima de 1.400.000$00 (fls. 18 e seguintes).
3. Desta decisão recorreu o A. para o Tribunal do Trabalho de Viana do Castelo (fls. 25), tendo nas alegações respectivas (fls. 26 e seguintes) apresentado as conclusões que seguem:
“1. Não constam no Auto de Notícia, especificadamente, os factos que constituem a alegada contra-ordenação, nem o circunstancialismo em que os mesmos teriam sido praticados;
2. A falta de referência ao circunstancialismo em que os factos foram cometidos não permite concluir que os mesmos foram praticados com negligência;
3. A omissão destes elementos gera a nulidade do Auto de Notícia, cfr. art. 133° nº 1 do C.P.A.;
4. A competência para aplicar coimas como a dos autos pertence ao Inspector Geral do trabalho e não ao Delegado do Idict que a aplicou.
5. O Senhor Delegado do Idict de Viana do Castelo não tem competência para aplicar a coima dos autos a não ser [que] esta lhe tivesse sido delegada, o que não sucedeu.
6. Foi assim violado o artigo 4° nº 2, al. c) do D.L. 102/2000 de 2 de Junho.
[...].”
A decisão recorrida foi mantida, por despacho de fls. 43 e v.º.
4. Por sentença de fls. 82 e seguintes, o juiz do Tribunal do Trabalho de Viana do Castelo negou provimento ao recurso interposto pelo arguido.
5. Inconformado com a mencionada sentença, o A. dela interpôs recurso para o Tribunal da Relação do Porto (fls. 88), tendo na motivação respectiva
(fls. 88 e seguintes) formulado as conclusões que seguem:
“a) O Senhor Inspector não tem competência para realizar visitas inspectivas nem levantar autos de notícia pois a norma que o habilitaria – artigo 11, al. a ), c
), d) do Dec. Lei 102/00 – é inconstitucional por violação do artigo 165° nº 1 al. d) da CRP uma vez que o Governo não estava habilitado com a necessária lei de autorização legislativa para legislar sobre tais matérias. b) O Senhor Delegado não tem competência para confirmar autos de notícia, pois esta é do Senhor Inspector Geral do Trabalho e este não lhe delegou tal competência, c) Ainda que tivesse sido delegada a competência para confirmar autos de notícia do Senhor Inspector Geral do Trabalho no Senhor Delegado, esta era nula porquanto a norma em que se suporta, artigo 4° nº 2 al. b) e nº 3 do Dec. Lei
102/00, é inconstitucional pois tais normas emanam de órgão legislativo incompetente, uma vez que o governo legislou sobre esta matéria sem a necessária autorização legislativa, tendo por isso violado o artigo 165°, nº al. d) da CRP. d) O Senhor Delegado do Idict não tinha competência para decidir e aplicar a coima em questão uma vez que a delegação de poderes ao abrigo da qual o fez –
despacho 8616/2001 – se suporta em norma inconstitucional – artigo 4° nº 2 al. c) – já que incide sobre matéria da reserva relativa da Assembleia da República
– artigo 165 nº 1 al. d) – não foi feito ao abrigo de autorização legislativa. e) Tais nulidades são de conhecimento oficioso pelo que delas devia ter conhecido o Tribunal a quo, ou, se delas não versa a sentença recorrida foi, como tem entendido a Jurisprudência, por que o Tribunal a quo não as julgou procedentes.
[...].”
Na sua resposta à motivação do recurso, o representante do Ministério Público junto do Tribunal do Trabalho de Viana do Castelo sustentou que na sentença recorrida havia sido feita “uma acertada aplicação da lei e do direito” (fls. 100 e seguintes).
O representante do Ministério Público junto do Tribunal da Relação do Porto emitiu parecer no sentido de que o recurso não merecia provimento, nomeadamente pelas seguintes razões (fls. 105 e seguintes):
“[...]
7) Começando pelas alegadas inconstitucionalidades, dos arts. 4°, nº 2, als. b) e c), 3, e 11°, do Dec. Lei nº 102/2000, por violarem matéria de reserva relativa da AR, art. 165°, nº 1, al. d), CRP, no primeiro caso, atribuindo competência exclusiva ao Senhor Inspector-Geral do Trabalho para confirmar autos de notícia a aplicar coimas por contra-ordenações laborais e delegar tais competências, e, no segundo caso, atribuindo aos inspectores de trabalho poderes para procederem a actividades inspectivas, salienta-se que o recorrente fundamenta a censura de inconstitucionalidade destes normativos na alegação de se tratar de matérias da reserva relativa da Assembleia da República, conforme decorreria do art. 165°, nº 1, al. d), CRP, e na inexistência de autorização legislativa ao Governo, para legislar. Todavia, ao contrário do que pretende o recorrente, no art. 165°, nº 1, al. d), CRP, apenas se prevê a reserva da Assembleia da República para legislar sobre o regime geral do direito de mera ordenação social e respectivo processo.
[...] No caso vertente, cremos que é incontroverso que nenhuma das matérias de que tratam os arts. 4°, nº 2, als. b) e c), 3, e 11°, do Dec. Lei nº 102/2000 se incluem no âmbito da chamada lei-quadro das contra-ordenações laborais (que, para usarmos as palavras de Lopes do Rego, versa sobre a definição da natureza do ilícito enquadrável no campo do referido direito sancionatório público, os pressupostos da punição, o tipo de sanções aplicáveis e seus limites, as regras estruturantes do respectivo processo). Donde, concluímos que os arts. 4°, nº 2, als. b) e c), 3, e 11°, do Dec. Lei nº
102/2000 não são inconstitucionais, por violação do art. 165°, nº 1, al. d), CRP, por não legislarem sobre matéria reservada para a AR, conforme, aliás, decorre do preâmbulo daquele diploma, no qual se pode ler que se trata de normativo elaborado ao abrigo do art. 198°, nº 1, al. a), CRP (competência legislativa do Governo, para elaborar Dec. leis em matérias não reservadas à A R).
8) Finalmente, quanto ao argumento do recorrente, de que o Sr. Delegado Regional do IDICT não teria competência para confirmar autos de notícia, por se tratar de competência própria do Sr. Inspector-Geral do Trabalho e que este não delegou; e que também não teria competência para decidir e aplicar coimas, uma vez que o despacho de delegação de competências (que o recorrente, certamente por lapso, refere tratar-se do despacho nº 8616/2001, quando, de facto, se trata do despacho nº 25248/99, in DR II, de 99.12.22), se suporta em norma inconstitucional, o já referido art. 4°, nº 2, al. c), do Dec. lei nº 102/2000, elaborado pelo Governo em violação da reserva relativa da Assembleia da República, contida no art. 165°, nº 1, al. d), CRP, cremos que se impõe lembrar que o RGCOL, aprovado pela Lei nº 116/99, de 04.08 (obviamente, um normativo da Assembleia da República), prevê expressamente, no nº 2, do art. 17, que a competência do Senhor Inspector-Geral do Trabalho para aplicar coimas por contra-ordenações laborais pode ser delegada nos Srs. Delegados do IDCT. Assim sendo, como o é, falece a razão ao recorrente, também quando alega a inconstitucionalidade do despacho de delegação de competência nº 25248/99, in DR II, de 99.12.22.
[...].”
O recorrente respondeu a este parecer, tendo, entre o mais, invocado
(fls. 112 e seguintes):
a) A inconstitucionalidade dos artigos 4º, n.º 2, alíneas b) e c), e n.º 3, e 11º, do Decreto-Lei n.º 102/2000; b) A inconstitucionalidade das disposições deste diploma “que contenham matéria concernente a ilícitos de ordenação social”; c) A inconstitucionalidade do Despacho n.º 8616/2001, publicado no Diário da República, II Série, de 2 de Abril de 2001.
6. Por acórdão de 3 de Junho de 2002 (fls. 132 e seguinte), o Tribunal da Relação do Porto rejeitou o recurso.
Sobre as questões de inconstitucionalidade suscitadas, disse o Tribunal da Relação do Porto:
“[...] Finalmente, argumenta o recorrente, verifica-se a inconstitucionalidade do citado Dec-Lei nº 102/00, material, orgânica e formal, na parte em que atribui ao Inspector-Geral do Trabalho competência para a aplicação das coimas [cfr. art. 4º, nº 2, alínea c)] e à Inspecção Geral do Trabalho o desenvolvimento da acção sancionatória (cfr. arts. 6º a 13º do citado diploma). Tal inconstitucionalidade advém do facto de – no entendimento do recorrente – a matéria vertida nessas normas integrar regime geral de ilícitos de ordenação social e respectivo processo, pelo que teria de ser objecto de lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei do Governo, se para tal fosse autorizado, nos termos do art. 165º, nº 1, d), da Constituição. Discorda-se de tal entendimento. O diploma em causa (Dec-Lei nº 102/00) limitou-se a aprovar o Estatuto da Inspecção Geral do Trabalho, nada tendo a ver com o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo. Não sendo tal matéria – aprovação daquele Estatuto – reservada à Assembleia da República, não podem ser questionados os poderes do Governo, como órgão legislativo, de definir ou regular os «modos» como a Inspecção Geral do Trabalho deve intervir no quadro das missões atribuídas e emergentes da evolução da realidade social portuguesa. Entendemos, assim, que as normas do citado Dec-Lei nº 102/00 não enfermam dos apontados vícios de incompatibilidade com a Lei Fundamental, pelo que improcede também o alegado vício de nulidade e/ou ineficácia da decisão administrativa, a do processado anterior, emergentes, segundo o recorrente, daquela incompatibilidade.
[...] Improcedem, assim, as conclusões do recorrente.
[...].”
7. De novo inconformado, o A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, pretendendo a apreciação da conformidade constitucional dos artigos 4º, n.º 2, alínea c), e 6º a 13º do Decreto-Lei n.º 102/00, de 2 de Junho, face ao disposto no artigo 165º, n.º 1, alínea d), da Constituição, preceito que o recorrente considera ter sido violado (fls. 136 e seguinte).
O recurso foi admitido por despacho de fls. 140.
8. Nas alegações (fls. 142 e seguintes), concluiu assim o recorrente:
“1. O D.L. 102/2000 de 2 de Junho é material, orgânica e formalmente inconstitucional na parte em que atribuí ao Senhor Inspector-geral do Trabalho competência para aplicação de coimas, cfr. artigo 4°, nº 2, al. c), e à Inspecção Geral do Trabalho o desenvolvimento da acção sancionatória, cfr. 6° a
13° do citado diploma.
2. Tais inconstitucionalidades advêm do facto da matéria neles vertida integrar regime geral de actos ilícitos de ordenação social e respectivo processo, sendo que por isso teria que ser objecto de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei do Governo se este para tal estivesse autorizado, conforme resulta da conjugação dos artigos 165° nº 1 al. d), e 198°, ambos da C.R.P.. Termos em que com o douto suprimento de V. Exas. devem ser julgados inconstitucionais os artigos 4°, nº 2, al. c) e 6° a 13° do DL 102/2000 de 2 de Junho por estatuírem matéria contra-ordenacional e não terem sido concebidos com a competente lei de autorização.”
O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional produziu as contra-alegações de fls. 149 e seguintes, tendo assim concluído:
“1 - A reserva de competência legislativa da Assembleia da República em sede de direito e processo contraordenacional apenas abrange o estabelecimento do respectivo regime geral.
2 - Não se inclui no âmbito de tal reserva de competência a definição da estrutura orgânica e das competências cometidas aos órgãos administrativos a quem estão atribuídos os poderes funcionais para sancionar determinadas e específicas contraordenações.
3 - Termos em que deverá improceder o presente recurso.”
Cumpre apreciar.
II
9. Tal como delimitado pelo recorrente, constitui objecto do presente recurso a apreciação da constitucionalidade dos artigos 4º, n.º 2, alínea c), e
6º a 13º do Decreto-Lei n.º 102/00, de 2 de Junho, perante o disposto no artigo
165º, n.º 1, alínea d), da Constituição. Na verdade, o recorrente não sustenta nas alegações apresentadas neste Tribunal a violação de qualquer outra norma constitucional.
Sobre as normas aqui impugnadas, foi, entretanto, proferido por este Tribunal, no processo n.º 351/02, o acórdão n.º 62/2003, de 4 de Fevereiro (ainda inédito).
Disse o Tribunal Constitucional nesse acórdão o seguinte:
“[...]
4 - Sustenta, ainda, o recorrente que o Decreto-Lei nº 102/2000, de 2 de Dezembro, é inconstitucional material, orgânica e formalmente, considerando que
«tais inconstitucionalidades advêm do facto de a matéria neles vertida integrar regime geral de actos ilícitos de ordenação social e respectivo processo, sendo que por isso teria que ser objecto de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei do Governo se este para tal estivesse autorizado, conforme resulta da conjugação dos artigos 165º nº1 al. d), e 198º, ambos da CRP». Sendo, para o recorrente, todo o diploma mencionado inconstitucional, não deixa ele de destacar as normas constantes dos artigos 4º, nº. 2, alínea c) e 6º a
13º. Subjaz, deste modo, ao entendimento do recorrente a ideia de que as matérias, todas as matérias, que respeitem à punição dos ilícitos de mera ordenação social são da competência legislativa da Assembleia da República (salvo autorização ao Governo). Ora, como se disse e é jurisprudência firme deste Tribunal, só é da competência da Assembleia da República (ou do Governo com autorização legislativa) legislar em matéria de regime geral de punição de ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo. O Decreto-Lei nº. 102/2000, de 2 de Dezembro, respeita ao desenvolvimento e à protecção das condições de trabalho, em que a Inspecção-Geral do Trabalho
«desempenha uma função indispensável na regularização de aspectos essenciais do mercado de trabalho e contribui para realizar a responsabilidade do Estado de assegurar a concorrência económica equilibrada entre as empresas» (cfr. respectivo preâmbulo), não podendo assim afirmar-se que a matéria que ele (todo ele) regula se insira na competência da Assembleia da República nos termos do artigo 165º nº 1 alínea d) da Constituição. Mas ainda que centremos a nossa análise nas normas dos artigos 4º, nº2, alínea c) e artigos 6º a 13º do Decreto-Lei supra referido, também aí não assiste razão ao recorrente. O artigo 4º, nº. 2, alínea c), confere ao Inspector-geral do Trabalho competência para aplicar coimas, multas e sanções acessórias correspondentes às contra-ordenações e contravenções laborais. Ora, sobre a competência em razão da matéria para aplicar coimas, o artigo 34º nº 1 do Decreto-Lei nº 433/82 limita-se a dispor que ela «pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações». Remete-se, assim, para a lei que define um determinado tipo de contra-ordenação, a competência para aplicar a respectiva coima, sendo certo que o Tribunal Constitucional, desde o seu citado Acórdão nº 56/84 (cfr., ainda, Acórdão nº
110/95 in Acórdãos do Tribunal Constitucional 30º vol. págs. 627 e segs.) firmou já doutrina no sentido de que a criação ex novo de contra-ordenações se insere na competência concorrente da Assembleia da República e do Governo. Não faz, pois, parte do regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social a definição das entidades competentes para punir esse ilícito. Acresce que já a Lei nº 116/99 atribuía, no seu artigo 17º, à Inspecção-Geral do Trabalho a competência para o processamento das contra-ordenações laborais e ao inspector-geral do Trabalho a competência para aplicação das coimas correspondentes, competência esta que poderia ser delegada nos delegados ou sub-delegados do IDICT. Não se verifica, assim, qualquer inconstitucionalidade na norma do artigo 4º nº
2 alínea c) do Decreto-Lei nº 102/2000. No que concerne às normas constantes dos artigos 6º a 13º do Decreto-Lei nº.
102/2000, de 2 de Dezembro, inseridas no Capítulo II, reportam-se elas à acção inspectiva, matéria que igualmente nada tem que ver com a definição do regime geral das contra-ordenações laborais.
É certo que algumas dessas normas (artigos 6º a 9º) se referem ao processamento das contra-ordenações. A verdade, porém, é que nenhuma delas, que se possa considerar norma primária adjectiva, altera o que se dispõe no Decreto-Lei nº 433/82, sendo ainda evidente que algumas correspondem mesmo ao disposto nos artigos 19º e 20º da citada Lei nº 116/99 e a que consta do artigo 8º nº 2 manda aplicar ao processamento iniciado com a participação «o regime geral das contra-ordenações». Não se vislumbra, assim, qualquer inconstitucionalidade das citadas normas.
[...].”
É essa jurisprudência que aqui se reitera, pelos fundamentos constantes do acórdão acabado de transcrever, concluindo-se no sentido da não inconstitucionalidade das normas cuja apreciação o recorrente requereu.
III
10. Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em quinze unidades de conta.
Lisboa, 29 de Maio de 2003 Maria Helena Brito Carlos Pamplona de Oliveira Rui Manuel Moura Ramos Artur Maurício Luís Nunes de Almeida