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Proc. n.º 403.01
3ª Secção Relator: Cons. Gil Galvão
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I – Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação do Porto, em que figuram como recorrente o Ministério Público e como recorridos M...e outros, foi declarada a utilidade pública da expropriação, com vista à construção da Escola EB 2,3 de Lijó, Barcelos, de um prédio, integrado na Reserva Agrícola Nacional e na Reserva Ecológica Nacional, pertencente à Herança ilíquida e indivisa aberta por óbito de J..., representada pelos ora recorridos. Por sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos, de 14 de Julho de 2000, foi recusada a aplicação do artigo 24º, n.º 5, do Código das Expropriações, por inconstitucional, tendo o prédio expropriado sido classificado e avaliado como
“solo apto para a construção” e não como “solo para outros fins”.
2. Desta decisão interpuseram recurso a expropriada e a expropriante. Por acórdão de 22 de Fevereiro de 2001, o Tribunal da Relação do Porto, confirmou o juízo de inconstitucionalidade proferido pelo Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos. A decisão assentou, na parte ora relevante, na seguinte fundamentação:
' [...] Como é sabido, são as conclusões das alegações dos recorrentes que delimitam o âmbito do objecto dos recursos (arts. 684º, n.º 3 e 690º, n.º 1 do CPC). Assim, as questões a resolver podem sintetizar-se nas seguintes:
- Como deve classificar-se o terreno expropriado: se como “solo apto para a construção” ou se “solo para outros fins”;
- Concluindo-se pela primeira hipótese, saber se a determinação do valor do solo deve fazer-se em função do valor da construção nele levada a cabo pela entidade expropriante ou se pelo valor daquela que nele fosse possível efectuar de acordo com as leis e regulamentos em vigor, num aproveitamento economicamente normal;
- Decididas aquelas questões, fixar a indemnização devida.
A) Quanto à primeira questão: Para a determinação do justo valor da indemnização é decisiva a classificação do terreno expropriado, sendo que, para esse efeito, a lei distingue entre “solo apto para construção” e “solo apto para outros fins” (art. 24º do Cód. das Exp., aprovado pelo DL. nº 438/91, de 9.11, aqui aplicável). No caso sub judice, vimos que a parcela expropriada estava integrada em área sujeita ao regime de Reserva Agrícola Nacional e Reserva Ecológica Nacional, no
âmbito do Plano Director Municipal do Concelho de Barcelos. E, daí, defende a expropriante – ao contrário do que se decidiu na sentença do tribunal a quo, com aplauso da Expropriada – que o terreno em causa deve ser equiparado a solo apto para outros fins, não podendo, por isso, ser utilizado na construção, ex vi do disposto no nº 5 do citado art. 24º. Decididas aquelas questões, fixar a indemnização devida. Vejamos: Em princípio, todo o solo, incluindo o integrado em prédios rústicos, possui capacidade construtiva. Os poderes públicos, porém, frequentemente fazem intervenções que implicam restrições ou limitações ao conteúdo ou ao poder de gozo dos solos. Conforme refere José Osvaldo Gomes (Expropriações por Utilidade Pública, p. 44),
'o ordenamento do território, a protecção do ambiente, do património cultural e de certos equipamentos, tem levado à criação de vínculos limitadores do direito de propriedade e da livre iniciativa económica'. Como exemplos de limitações ao exercício do poder de gozo dos imóveis, temos as que resultam da sua delimitação e integração na RAN e na REN, proibindo-se, em princípio, o aproveitamento urbanístico das áreas nelas incluídas. Todavia, tal integração 'não implica de per si a extinção das potencialidades edificativas dos solos, prevendo a lei várias excepções ao regime proibitivo, podendo ainda as delimitações ser alteradas, com a consequente expansão do conteúdo dos direitos de propriedade' (O. Gomes, ob. cit., p. 48). De qualquer forma, essas restrições têm sempre que respeitar o direito à justa indemnização, que se traduz num direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, pelo que deverão limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. No acórdão n° 267/97 do Tribunal Constitucional, de 19.03.1997, publicado no DR, II Série, de 21.05.1997, escreveu-se, a dado passo:
'A obrigação imposta (aos proprietários) de renunciarem a uma determinada utilização constitui como que um ónus que incide sobre o terreno. E se, por este ónus ou sacrifício, não «merecem» a «graça» de uma indemnização, não se pode deixar de o ter em conta quando acrescido ao sacrifício que adveio de expropriação. Ora, a partir do momento em que o solo é afectado à RAN (ou à REN - acrescentamos nós) há como que uma repartição do poder sobre o solo entre a comunidade política e os proprietários, sendo certo que 'as vantagens e desvantagens, os benefícios e os encargos decorrentes da acção dos poderes públicos devem ser distribuídos de igual modo (ou de modo justo) pelos membros da comunidade (Alves Correia, O Plano Urbanístico, p. 434). A restrição à utilização do terreno, decorrente das suas características intrínsecas, da sua qualidade, impõe-se ao próprio Estado e não apenas aos proprietários.
É, antes de mais, a vinculação da Administração Pública ao princípio da igualdade (artigos 13° e 18°, nº 1 da Constituição) e o dever de, nas suas funções, agir com respeito não só por aquele princípio mas também pelo da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade que assim o impõem (art.266°, n° 2, da Constituição). A vinculação da Administração pelo princípio da igualdade exige que ela deve compensar o cidadão ou cidadãos que, por razões de interesse público, são alvo de sacrifícios especiais, violadores do principio da igualdade perante os encargos públicos (cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição, vol.
1°, p.152)'. E, mais à frente:
'O acréscimo de contribuição dos expropriados para a prossecução do interesse público coloca-os numa situação de desigualdade perante os demais cidadãos, numa desigualdade perante os encargos públicos' e 'não pode nem deve conceber-se uma indemnização por sacrifício como um instituto complementar dos impostos, sob pena de vir a ser violado o principio da igualdade. Significa isto que, perante tal sacrifício, tendo em conta a situação do prédio e a sua capacidade edificatória, não pode o terreno ser expropriado por uma quantia irrisória, sob pena de se desrespeitar o princípio da justiça e da proporcionalidade”. Segundo o art. 62°, n° 2, da Constituição, a «requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento da justa indemnização». Ora, a norma do n° 5 do art. 24° do Código das Expropriações, que determina ser
«equiparado para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser' utilizado na construção», é inconstitucional, enquanto interpretada de forma a excluir da classificação de 'solo apto para construção” os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola, na medida em que impõem um sacrifício desproporcionado (acrescido) aos particulares. Os encargos que recaem sobre os proprietários e a comunidade jurídica não têm correspondência, em termos de proporcionalidade, ao poder repartido sobre o solo entre uns e outra. A onerosidade sofrida pelos proprietários é desajustada e injusta, quando comparada com os benefícios que a comunidade retira da expropriação e da afectação prévia. A Administração Pública está obrigada a indemnizar os particulares de uma forma justa, sobretudo se àqueles foram impostos encargos especiais ou causados prejuízos anormais'. Do exposto resulta, conforme o entendimento do Tribunal Constitucional no acórdão que vimos citando, e que sufragamos, que a norma do n° 5 do art. 24° do Código das Expropriações, com a referida interpretação, é inconstitucional. E, pelas mesmas razões, é inconstitucional se aplicada aos solos integrados na REN quando expropriados para neles se construir. No caso dos autos, está em causa a expropriação de uma parcela de terreno que estava integrada na RAN e na REN. Tal parcela dispunha de acesso rodoviário e junto dela existia rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento (a existência dessas infra-estruturas não pode razoavelmente ser posta em causa - vd. relatório da vistoria ad perpetuam rei memoriam e respostas aos quesitos, a fls.10 a 15 e
90), pelo que, não fora aquela integração, tinha de ser classificada como 'solo apto para a construção', desde logo à face do disposto na al. a) do n° 2 do citado art. 24° do CE, e como tal avaliada para efeitos de indemnização por expropriação. Acrescentar-se-á, de resto, que se o terreno foi expropriado para a construção de equipamento escolar, de interesse público, sempre se deveria concluir que a
', integração na RAN ou na REN não poderia excluir a qualificação como 'solo apto para construção', para efeitos de indemnização, pois que a potencialidade edifícativa do prédio é justamente confirmada pela utilização dada pela expropriante (neste sentido, Acórdão nº 20/2000 do Tribunal Constitucional, de
11.01.2000, DR, II Série, de 28.04.2000). Os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade exigem, pois, nos termos e pelos motivos expostos, que o prédio expropriado seja considerado e avaliado de acordo com a sua capacidade edificativa. A não consideração do terreno como “solo apto para construção” seria injusta e conduziria a uma desigualdade (em relação a outros expropriados), por ser desmentida desde logo pela utilização visada com a expropriação. Conclui-se, deste modo, que o terreno expropriado deve ser qualificado, para efeito do cálculo da indemnização, como “solo apto para construção”, como também entendeu o Tribunal a quo, o qual bem andou ao desaplicar, no caso, a norma do art. 24º, nº 5 do CE, por inconstitucional.
[...].'
3. O Ministério Público, “nos termos dos artigos 280º n.º 1, alíneas a) e n.º 3 da Constituição da República Portuguesa, 70º n.º 1, alínea a) e 72º n.ºs 1, alíneas a) e 3 da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro”, interpôs recurso obrigatório desta decisão.
4. Já neste Tribunal Constitucional, proferiu o relator o seguinte despacho:
“Embora exista certa similitude entre o caso dos autos e o que foi objecto do acórdão n.º 267/97, a verdade é que, aqui, a parcela expropriada não foi desafectada da RAN, antes aí foi autorizada a construção da escola ao abrigo da alínea d) do n.º 2 do art. 9º do DL n.º 196/89, de 14 de Junho (cfr. fls 16 dos autos). Por isso, tendo em conta o que se expôs nos acórdãos 20/2000 e 243/2001, entendo dever mandar prosseguir os autos para alegações.”
5. Notificado, o Ministério Público concluiu da seguinte forma as suas alegações: Nestes termos e pelo exposto, conclui-se:
1 ° - O princípio constitucional da justa indemnização visa obviar a que aos expropriados possam ser arbitradas indemnizações manifestamente insuficientes para compensar o dano sofrido com a privação do bem, claramente desajustadas do montante que derivaria da aplicação da 'teoria da diferença', prevista na lei civil, e do valor venal ou de mercado do bem expropriado.
2° - Estando o valor venal do prédio expropriado limitado em consequência da existência de uma legítima restrição legal ao 'jus aedificandi' - resultante da inserção de terrenos especialmente adequados à actividade agrícola na RAN - e não tendo o proprietário qualquer expectativa razoável de os ver desafectados e destinados à construção por particulares, não pode invocar-se o princípio da
'justa indemnização', de modo a ver reflectido no montante indemnizatório arbitrado ao expropriado uma potencialidade edificativa dos terrenos que se configura como legalmente inexistente.
3°- Na verdade, mantendo-se intacta a originária vocação agrícola dos solos, a excepcional autorização para uma circunscrita e limitada utilização de interesse público, nos termos do artigo 9°, n.° 2, alínea d) do Decreto-Lei n° 196/89, não determina a transformação de prédio até então legalmente 'rústico' em “urbano', situado em zona perfeitamente urbanizável - verificando-se que a parcela de terreno expropriado não passou a deter, supervenientemente ao acto expropriativo, qualquer aptidão edificativa próxima, que legitime o interesse do proprietário em a ver reflectida no cômputo da indemnização devida ao expropriado.
4° - Mantendo-se integralmente a essencial vocação agrícola dos solos decorrente da inclusão na RAN, não se vislumbra no caso dos autos, qualquer actuação pré-ordenada da Administração, traduzida em “manipulação das regras urbanísticas”, com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, reservado ao uso agrícola, para mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção de edificações urbanas de interesse público, o que afasta decisivamente a aplicação da jurisprudência firmada no acórdão n° 267/97.
5°- Termos em que deverá proceder o presente recurso.'
6. Notificados para responder, apresentaram os recorridos contra-alegações, concluindo deste modo:
“1. O art.º 62°, nº 2 da Constituição da Republica garante que a expropriação por utilidade pública só poderá ser efectuada mediante justa indemnização.
2. E uma indemnização só será justa quando dela resultar, o mais aproximadamente possível, a reconstituição da situação que existiria, se não se tivesse verificado o evento (expropriação) que obriga à reparação. (Art.º 562° do Cód. Civil)
3. A circunstância de ter sido previamente autorizada, ao abrigo do art.º 9°, nº
2, alínea d), do D.L. n° 196/89, de 14 de Janeiro, a construção da Escola EB 2,3 de Lijó no terreno expropriado e de, na realidade, tal Escola ali ter sido construída conferem ao terreno uma efectiva aptidão edificativa, apesar de o mesmo não ter sido objecto de desafectação da RAN e da REN.
4. Ora, tendo havido uma real e objectiva transformação do prédio rústico em prédio urbano, o terreno expropriado perdeu, inequivocamente, a sua originária vocação agrícola.
5. Daí o legítimo interesse da recorrida em ver reflectida tal aptidão edificativa no cômputo da indemnização que lhe é devida. Assim sendo,
6. Não tem qualquer relevância para este efeito a circunstância de, formalmente, o prédio em causa continuar integrado na RAN e na REN.
7. A não se entender assim, deixar-se-ia à Administração a possibilidade de, arbitrariamente, manipular as regras urbanísticas, desvalorizando artificialmente terrenos incluídos naquelas Reservas, pelo menos até consumar a sua expropriação, para depois os desafectar se e quando assim o entender.
8. A situação dos autos tem, pois, no essencial, similitude com a do Acórdão do T.C. n° 267/97, impondo-se, por isso, a aplicação ao presente caso da jurisprudência firmada neste aresto, tal como sabiamente julgou a Relação do Porto. De resto,
9. A potencialidade edificativa do prédio expropriado resulta, ainda, de o mesmo dispor de acesso rodoviário e haver, junto dele, redes de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, sendo certo que tais infra-estruturas foram comprovadas pela vistoria ad perpetuam rei memoriam e pelas peritagens constantes dos autos. Por consequência,
10. Independentemente da sua integração na RAN e na REN, sempre o terreno expropriado à recorrida havia de ser classificado como 'solo apto para construção', ao abrigo do disposto na al. a), do n.º 2, do art.º 24° do C.E. e como tal avaliado para efeitos expropriativos.'
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
II – Fundamentação
7. A decisão recorrida considerou inconstitucional e, consequentemente, não aplicou a norma constante do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações, pelos motivos constantes do Acórdão n.º 267/97, de 19 de Março de 1997, deste Tribunal Constitucional (publicado no Diário da República, II. Série, de 21 de Maio de 1997), o qual julgara inconstitucional aquela norma 'enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de 'solo apto para a construção' os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola', entendendo que tal norma também 'é inconstitucional se aplicada aos solos integrados na REN quando expropriados para neles se construir'. O artigo 24ºdo Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro; e entretanto já revogado pelo artigo 3º da Lei n.º 168/99, de
18 de Setembro, que aprovou um novo Código das Expropriações), depois de, no seu n.º 1, estabelecer que, para efeito do cálculo da indemnização por expropriação, o solo se classifica em 'solo apto para a construção' e 'solo para outros fins', indica, no seu n.º 2, o que considera 'solo apto para construção', estabelecendo no n.º 3 o que se considera equiparado a 'solo apto para a construção' e no n.º
4 o que é 'solo para outros fins'. De acordo com o disposto no n.º 5 do artigo 24º (versão de 1991), aplicável ao caso concreto e em causa no presente processo, 'para efeitos de aplicação do presente Código é equiparado a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na construção' (norma entretanto desaparecida do novo Código das Expropriações de 1999). Ora, no presente caso, foi questionada a conformidade constitucional daquela norma, se interpretada por forma a impor a exclusão da classificação como 'solo apto para construção' dos solos, integrados na RAN e na REN e delas não desafectados, expropriados, não para se lhes dar uma utilização agrícola, mas sim para neles se construir uma escola.
8. A questão da constitucionalidade das normas contidas no artigo 24º do Código das Expropriações de 1991, não é nova na jurisprudência do Tribunal Constitucional. Com efeito, no sentido da não inconstitucionalidade das normas do seu n.º 1, pronunciaram-se, nomeadamente, os acórdãos n.ºs 494/2002
(publicado no Diário da República, II. Série, de 11 de Janeiro de 2003) e
140/2003 (disponível na página do Tribunal Constitucional na Internet:
www.tribunalconstitucional.pt/jurisprudencia.htm). No que se refere às normas contidas nas várias alíneas do n.º 2, concluiu-se, igualmente, no Acórdão n.º
194/97 (publicado no Diário da República, II série, de 27 de Janeiro de 1999), que não são inconstitucionais, não violando, designadamente, nem o direito à justa indemnização (consagrado no artigo 62º, n.º 2, da Constituição), nem o princípio da igualdade (consagrado no artigo 13º da Constituição) e, no mesmo sentido, se decidiu no Acórdão n.º 671/98. O número 3 do artigo 25º, por seu turno, não foi julgado inconstitucional nos acórdãos 86/2003 e 131/2003
(disponíveis na página do Tribunal Constitucional na Internet). Já a norma contida no n.º 5 do citado artigo 24º, agora em causa, foi julgada inconstitucional, 'enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de solo apto para a construção os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola', pelo Acórdão n.º 267/97 (publicado no Diário da República, II série, de 21 de Maio de 1997). Aliás, quer a decisão recorrida, quer as alegações da expropriada, concluíram que, no presente caso, havia apenas que repetir o julgamento de inconstitucionalidade constante desse Acórdão n.º 267/97. Este juízo, não veio, todavia, a repetir-se em casos posteriormente julgados neste Tribunal. Assim, no acórdão 20/2000 (publicado no Diário da República, II série, de 28 de Abril de 2000), decidiu-se, com o voto de vencido do relator do acórdão 267/97,
“não julgar inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações vigente, interpretada por forma a excluir da classificação de
'solo apto para a construção' solos integrados na Reserva Agrícola Nacional expropriados para implantação de vias de comunicação”. Afirmou-se para fundamentar esta decisão:
'[...] Deve, pois, entender-se que a ratio decidendi do Acórdão n.º 267/97 se baseou (não na desvinculação de uma utilização agrícola pela expropriação, ou na ilegitimidade de expropriação de prédios impostos na RAN, mas) na circunstância de, nesse caso, a interpretação normativa em apreço conduzir à não consideração como 'solo apto para construção' de prédios expropriados justamente com a finalidade de neles construir prédios urbanos, em que, portanto, a 'muito próxima ou efectiva' potencialidade edificativa fica demonstrada pelo facto de a expropriação – aliás, acompanhada de desafectação da RAN [sublinhado nosso]– ser efectuada para edificação de construções urbanas. [...] Aliás, cumpre notar que a construção de vias de comunicação é justamente uma das finalidades não agrícolas para que podem ser utilizados solos integrados na RAN
– veja-se o artigo 9º, n.º 2, alínea d), do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, onde se prevê que tal utilização não agrícola pode fundar o parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola. E, portanto, no presente caso poderá, mesmo, não existir – ao contrário do que acontecia no caso do Acórdão n.º 267/97 – desafectação do terreno da RAN, mas antes um uso não agrícola de solo nesta integrado. [...].
15. Não se vislumbra, aliás, no caso dos autos, qualquer indício de actuação pré-ordenada da Administração, traduzida em manipulação das regras urbanísticas, para desvalorizar artificiosamente um terreno reservado ao uso agrícola e mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção de edificações urbanas de interesse público. Sendo, pois, que também neste aspecto o presente caso se afigura distinto do decidido pelo Acórdão n.º 267/97, onde se notou que a Administração classificou o terreno, 'bem ou mal (...) como terreno de utilidade pública agrícola e, por isso, integrou-o na RAN' e que
'desvalorizado, a Câmara de Chaves adquire-o, pagando por ele um valor correspondente ao de solo não apto para construção (e note-se que a sua apropriação ocorreu apenas a uma semana da publicação da Portaria n.º 380/93, que veio libertar da RAN todo o terreno em que se situava a referida parcela).
[...]'.
Esta jurisprudência, no sentido da não inconstitucionalidade, veio a ser confirmada e desenvolvida posteriormente pelo Tribunal, nomeadamente nos Acórdãos n.ºs 247/2000 (disponível na página do Tribunal Constitucional na Internet), e 219/2001, 243/2001, 172/2002, 121/2002, 155/2002, 417/2002 e
419/2002 (publicados no Diário da República, II Série, respectivamente, de 6 e 4 de Julho de 2001, 3 de Junho de 2002, e de12, 30, 17 e 31 de Dezembro de 2002).
Assim, no acórdão 243/2001, já citado, escreveu-se, nomeadamente, o seguinte:
[...] A proibição de edificar em terreno integrado na Reserva Agrícola Nacional, imposta como é pela própria natureza intrínseca da propriedade, mais não é, pois
– sublinhou-se no acórdão n.º 329/99 (publicado no Diário da República, II série, de 20 de Julho de 1999) –, do que 'uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada do solo'. Por isso, quando se expropria uma parcela de terreno integrado na Reserva Agrícola Nacional, não tem que tomar-se em consideração no cálculo do valor da indemnização, a pagar ao expropriado, a potencialidade edificativa dessa parcela: é que – repete-se – essa potencialidade edificativa não existe, nem a expropriação a faz nascer. Só assim não será, devendo, então, levar-se em conta a aptidão edificativa do terreno expropriado no cálculo do valor da indemnização a pagar, quando a expropriação for acompanhada da desafectação da Reserva, e aquele terreno destinado a nele se levantarem construções urbanas, como aconteceu no caso sobre que incidiu o referido acórdão n.º 267/97.[...]'
Desenvolvendo esta via de raciocínio, escreveu-se no acórdão n.º 155/2002, já citado, em que estava em causa a expropriação de uma parcela de terreno que fora desafectada da Reserva Ecológica Nacional para nela ser construída uma central de incineração:
'[...] O acórdão n.º 267/97 julgou a norma inconstitucional na medida em que uma parcela de terreno, que faz parte da RAN, mas que dela foi desafectada para o efeito de ser expropriada, não poderia ser avaliada como terreno apto para a construção, ainda que dotada de todas as infra-estruturas, sendo a expropriação destinada à construção de um quartel de bombeiros. No julgamento de inconstitucionalidade teve-se em conta a circunstância de a parcela em questão ter sido desafectada da RAN, para o mencionado fim, de tal modo que o direito de edificar não podia deixar de ser considerado no cômputo da indemnização da expropriação. Já no acórdão n.º 20/2000, o julgamento deste Tribunal foi no sentido da não inconstitucionalidade da norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991: no caso então apreciado a parcela em questão não tinha sido desafectada e, quando ocorreu a expropriação, a parcela continuou a fazer parte da RAN, pelo que eram inexistentes as expectativas quanto à potencialidade edificativa da parcela antes da expropriação e assim se mantiveram posteriormente. Nesse caso acrescia ainda que a obra a implantar se destinava à construção de uma auto-estrada, isto é, uma daquelas obras que justificam o levantamento do condicionamento à utilização de terrenos incluídos na RAN. No caso em discussão nesse processo, o proprietário do prédio integrado na RAN não tinha qualquer expectativa de poder vir a valorizar o solo com vista a uma eventual finalidade edificativa, uma vez que ele não podia construir nem desafectar o solo da RAN e a utilização visada pela expropriação não confirmava a aptidão edificativa do terreno. Também nos acórdãos n.ºs 219/2001 e 243/2001, a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991 não foi julgada inconstitucional uma vez que não houve desafectação da parcela a expropriar e, por isso, a parcela não chegou a deixar de estar sujeita a limitações da sua vinculação situacional, embora se destinasse a fins diferentes de utilidade pública agrícola (construção de uma via de comunicação). Ponderou-se no segundo dos acórdãos mencionados que a inclusão de um terreno na Reserva Agrícola Nacional acarreta a proibição para o proprietário de nele construir edificações urbanas, mas que tal proibição, derivada de um motivo de interesse público, tem justificação constitucional, na medida em que se pretende 'assegurar o uso e a gestão racionais do solo', com vista a 'aumentar a produção e a produtividade da agricultura' (de acordo com os princípios consagrados no artigo 93º, n.º 1, alíneas d) e a), da CRP).
[...] De tudo o exposto resulta que o caso em apreço, embora apresente algumas semelhanças com o caso apreciado no acórdão n.º 267/97, deste Tribunal, em boa verdade está muito mais próximo dos casos que foram apreciados nos acórdãos n.ºs
20/2000, 219/200 e 243/2001, em que a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991 não foi julgada inconstitucional. Não pode, com efeito, concluir-se, no caso, que a expropriação (e a desafectação) se destinou à construção de um edifício urbano, mas sim e muito ao contrário, de um edifício que repele a urbanização, face à finalidade a que se destina Trata-se, portanto, de um equipamento público intermunicipal que, constituindo uma alteração da destinação agrícola do terreno, não gera uma potencialidade edificativa que seja relevante para a qualificação do solo como 'solo apto para a construção'. Com efeito, a potencialidade edificativa não existia antes, uma vez que o terreno se inseria na RAN/REN e a expropriação (e a desafectação) não gerou tal potencialidade edificativa, uma vez que nele não se edificou uma construção urbana. [...].'
Finalmente, em decisão do Plenário, escreveu-se no acórdão 419/2002, igualmente já citado,
[...] Em conclusão, pois, não se vislumbra, no caso dos autos, qualquer actuação pré-ordenada da Administração, traduzida em «manipulação das regras urbanísticas», com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, reservado ao uso agrícola, para mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção de edificações urbanas de interesse público, o que afasta decisivamente a aplicação da jurisprudência firmada no acórdão n.º 267/97.[...] Segundo o critério defendido por este Tribunal, “só a existência desta possível aptidão edificativa justificaria que os terrenos em causa pudessem ser qualificados como «aptos para construção», com a consequente eventual violação da Constituição no caso de o não virem a ser”. Ora, partindo deste critério, o Tribunal, nos casos que foram submetidos à sua apreciação, deu resposta diferente à questão da constitucionalidade consoante a potencialidade edificativa dos terrenos que, em cada processo, estavam em causa. Assim, o Tribunal entendeu que a desafectação dos terrenos da RAN/REN para efeitos de expropriação com vista à construção de vias de comunicação não traz a tais terrenos uma maior potencialidade edificativa (acórdãos n.ºs 20/2000,
247/2000, 219/2001, 243/2001, 121/2002, 172/2002). O mesmo se decidiu no acórdão recorrido (nº 155/2002), em que a desafectação dos terrenos da RAN/REN para efeitos de expropriação se destina à construção de uma central de incineração de resíduos e respectivo aterro sanitário.
[...].”
De tudo quanto se deixa dito, verifica-se, da jurisprudência do Tribunal que acabámos de citar, que a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991 só foi julgada inconstitucional num único caso em que a Administração classificou uma parcela de terreno, dotada de todas as infra-estruturas, como de utilidade pública agrícola integrando-a, por isso, na RAN, vindo, posteriormente e uma vez desvalorizada, a adquiri-la, pagando por ela um valor correspondente ao de solo não apto para construção (notando-se ainda que a sua apropriação ocorreu apenas uma semana antes da publicação da Portaria nº 380/93, que veio desafectar da RAN todo o terreno em que se situava a referida parcela). O que permite que Alves Correia afirme que o 'sentido profundo' do julgamento de inconstitucionalidade constante do acórdão n.º 267/97
'é o de impedir que a Administração, depois de ter integrado um determinado terreno na RAN [...], venha, posteriormente, a desafectá-lo, com o fim de nele construir um equipamento público, pagando pela expropriação um valor correspondente ao de solo não apto para a construção'(cfr. A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999, Coimbra, 2000, página 52).
Dado que a decisão recorrida fundamenta a não aplicação do disposto no n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991 no acórdão n.º 267/97 deste Tribunal Constitucional, analisemos então a situação dos autos e vejamos se se justifica a aplicação da mesma solução.
9. No caso concreto, está em causa a constitucionalidade da norma constante do n.º 5, do artigo 24º, do Código das Expropriações de 1991, se interpretada no sentido de excluir da classificação de “solo apto para a construção” o solo, integrado na Reserva Agrícola Nacional e na Reserva Ecológica Nacional e não desafectado, expropriado com a finalidade de nele se construir uma escola, a qual foi autorizada nos termos da alínea d), do n.º 2, do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho.
9.1. Em primeiro lugar, como se refere no acórdão 20/2000, importa afirmar que, se se entender que, mesmo num caso como o decidido no aresto 267/97 (de desafectação do prédio da RAN e expropriação para construção de um quartel de bombeiros), a Constituição da República, pela determinação do pagamento de uma
'justa indemnização', não impõe a qualificação como 'solo apto para construção' de terrenos integrados na RAN, ainda que expropriados para neles se edificar construções urbanas – isto é, se não se concordar com o juízo de inconstitucionalidade a que se chegou nesse aresto –, sempre se chegará, no presente processo (por identidade de razão), igualmente, a uma conclusão de inexistência de inconstitucionalidade. Como se escreve naquele acórdão 20/2000 já citado, 'esta posição pode, designadamente, basear-se na circunstância de o expropriado, cujo prédio estava integrado na RAN, não ser titular, anteriormente
à expropriação, de expectativas legítimas relativas à potencialidade edificativa do terreno, já que, tendo o prédio integrado naquela Reserva, bem sabia (ou devia saber) que já nele não podia construir. Não tendo o proprietário, pela integração do terreno na RAN, expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da 'justa indemnização', de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar'.
E, em rigor, a não ser assim, poderia, eventualmente, vir a configurar-se uma situação de desigualdade entre os proprietários de parcelas contíguas, consoante fossem ou não contemplados com a expropriação, com um ocasional locupletamento injustificado destes últimos. Na verdade, enquanto os expropriados viriam a ser indemnizados com base num valor significativamente superior ao valor de mercado, os outros, proprietários de prédios contíguos igualmente integrados na RAN e na REN e delas não desafectados, se acaso pretendessem alienar os seus prédios, não alcançariam senão o valor que resultava da limitação edificativa legalmente estabelecida. Ora, se é verdade que o “princípio da igualdade de encargos” entre os cidadãos, a que o Tribunal Constitucional já fez apelo por diversas vezes, a propósito da apreciação de regras de definição do cálculo da indemnização, obriga a que o expropriado não seja penalizado no confronto com os não expropriados, também não se afigura curial que, pela via da expropriação, devam os expropriados vir a ser manifestamente favorecidos em relação aos não expropriados. De facto, se é verdade que a indemnização só é justa se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que ele efectivamente sofreu, e, por isso, não pode ser irrisória ou meramente simbólica, também não poderá ser desproporcionada à perda do bem expropriado para fins de utilidade pública. Assim, se a parcela a expropriar não permite legalmente a construção, não pode ser paga com o preço que teria se pudesse ser-lhe implantada uma construção.
Seguindo esta orientação, sempre se concluiria, então, diversamente do que aconteceu no acórdão 267/97, pela não inconstitucionalidade do n.º 5 do artigo
24º do Código das Expropriações (1991).
Admitindo, porém, que se aceite a tese do acórdão 267/97, haverá que concluir, no caso que nos ocupa, pela inconstitucionalidade da norma constante do n.º 5, do artigo 24º, do Código das Expropriações de 1991, na interpretação supra referida? A resposta deverá ser negativa.
9.2. Com efeito, não se encontram presentes in casu as razões que conduziram ao julgamento de inconstitucionalidade a que, naquele aresto se chegou. Na verdade,
“embora exista certa similitude entre o caso dos autos e o que foi objecto do acórdão n.º 267/97”, conforme se salientou no despacho do relator inicial, existem outros factores que, decisivamente, os diferenciam.
Assim, ao contrário do que acontecera no caso objecto do acórdão n.º 267/97, não houve, agora, qualquer desafectação do solo das Reservas em que estava integrado, limitando-se apenas a nele ser autorizada, ao abrigo do disposto na alínea d), do n.° 2, do artigo 9° do Decreto-Lei n° 196/89 e no pressuposto de que não há “alternativa técnica economicamente aceitável para o seu traçado ou localização”, uma limitada utilização de interesse público - a construção de uma escola – uma das excepções previstas para utilização dos solos da RAN. Ora, a concessão desta autorização, excepcional, mantendo intacta a originária vocação agrícola dos solos, não confere à parcela expropriada, que não tinha, originária e legalmente, potencialidade edificativa, qualquer aptidão edificativa próxima que legitime o seu cômputo na indemnização devida ao expropriado. Deste modo, não tendo o proprietário de terrenos integrados na RAN e na REN expectativa razoável de os ver desafectados e destinados à construção ou edificação e não tendo tais terrenos sido, efectivamente, desafectados por via da expropriação, mantendo-se a originária vocação dos solos, não são invocáveis os princípios constitucionais da igualdade e da justa indemnização para obrigar à avaliação do montante da indemnização com base numa inexistente potencialidade edificativa e, consequentemente, como “solos aptos para construção”.
Por outro lado, não olvidando que os poderes de cognição do Tribunal Constitucional estão circunscritos a questões de constitucionalidade normativa, sempre se poderá afirmar, como resulta de anteriores acórdãos do Tribunal e é sublinhado pelo representante do Ministério Público, que, “mantendo-se integralmente a essencial vocação agrícola dos solos decorrente da inclusão na RAN, não se vislumbra no caso dos autos, qualquer actuação pré-ordenada da Administração, traduzida em “manipulação das regras urbanísticas”, com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, reservado ao uso agrícola, para mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção de edificações urbanas de interesse público, o que afasta decisivamente a aplicação da jurisprudência firmada no acórdão n° 267/97”.
Não estão, portanto, mesmo para quem concorde com a solução consagrada no acórdão n.º 267/97, verificados os pressupostos que levaram à declaração de inconstitucionalidade naquele caso, além de que não são aduzidos na decisão recorrida e não se vislumbram outros fundamentos que possam justificar essa solução.
Assim sendo, forçoso é concluir que a norma contida no n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações (1991), interpretada com o sentido de excluir da classificação de 'solo apto para a construção' o solo, integrado na Reserva Agrícola Nacional e na Reserva Ecológica Nacional e delas não desafectado, expropriado para fins diversos da utilidade pública agrícola permitidos por lei, em concreto com a finalidade de nele se construir uma escola, a qual foi autorizada nos termos da alínea d), do n.º 2, do artigo 9º do Decreto-Lei n.º
196/89, de 14 de Junho, não é inconstitucional, não violando qualquer princípio constitucional, nomeadamente os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade.
III - Decisão
Nestes termos, decide-se conceder provimento ao recurso e determinar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o presente juízo sobre a questão de constitucionalidade. Sem custas por não serem devidas.
Lisboa, 7 de Julho de 2003 Gil Galvão Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Alberto Tavares da Costa Bravo Serra Luís Nunes de Almeida