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Processo n.º 645/00
2ª Secção Relator – Paulo Mota Pinto Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório Em 26 de Março de 1998, A – deficiente das Forças Armadas com uma incapacidade de 51%, homologada em 3 de Agosto de 1981, na sequência de inspecção da Junta de Saúde Naval – interpôs recurso contencioso do despacho de 30 de Dezembro de 1997 do Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada que determinou o arquivamento do pedido de promoção e consequente revisão da pensão de reforma, de acordo com as disposições do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 134/97, de 31 de Maio, logo invocando violação dos princípios da igualdade, da justiça e imparcialidade consagrados nos artigos 13º e 266º, n.º 2 da Constituição por, ao contrário de outros deficientes das Forças Armadas, não lhe ter sido facultada a possibilidade de opção entre o serviço efectivo que dispense plena validez e as pensões de reforma ou invalidez. Por Acórdão de 14 de Outubro de 1999, do Tribunal Central Administrativo, foi-lhe dada razão e julgado procedente um invocado vício de violação da lei (do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 134/97, de 31 de Maio), ficando prejudicado o conhecimento dos outros. Interposto recurso de tal decisão para o Supremo Tribunal Administrativo por parte do Almirante Chefe do Estado Maior da Armada, veio aquele Tribunal a conceder provimento ao recurso, revogando a decisão do Tribunal Central Administrativo. O requerente apresentou então o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82, de
15 de Novembro, para obter a apreciação da constitucionalidade da interpretação dada ao n.º 1 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 134/97, de 31 de Maio, por confronto com o princípio da igualdade. Admitido o recurso, o recorrente encerrou assim as suas alegações produzidas neste Tribunal:
'A interpretação do disposto no artº 1º, do Dec.Lei n.º 134/97 de 31MAI, não exclui os Deficientes das Forças Armadas que foram qualificados como tal já na vigência do Dec.Lei n.º 43/76 de 20JAN e ao abrigo da alínea a) do n.º 6 da Portaria n.º 162/76 de 24MAR, sendo, portanto abrangidos pelas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 18º do Dec.Lei 43/76 de 20JAN, por força do disposto no Princípio da Igualdade consagrado no art 13º da CRP. Doutro modo estar-se-ia a tratar de forma desigual militares que, tendo-se deficientado nas mesmas condições, mas que uns foram qualificados DFA antes da vigência do Dec. Lei
43/76 de 20JAN são abrangidos pelo disposto no Dec.Lei 134/97 de 31MAI e outros qualificados após a entrada em vigor do mesmo normativo (Dec.Lei n.º 43/76), são excluídos da promoção e consequente actualização da pensão de reforma. Termos em que, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser decretado que a interpretação a dar ao n.º 1 do Dec.Lei n.º 134/97 de 31MAI, quando refere os militares Deficientes das Forças Armadas nos termos das alíneas b) e c) do n.º 1 do artº 18º do Dec.Lei n.º 43/76 de 20JAN, abrange os qualificados DFA já na vigência deste normativo, concedendo assim provimento ao presente recurso.' Por sua vez, a entidade recorrida concluiu assim as suas alegações:
'1. O artigo 70º da Lei n.º 28/82, de 15/11, na redacção dada pelas Leis 85/89, de 7/9 e 13-A/98, de 26/2, define os pressupostos de admissibilidade dos recursos para o Tribunal Constitucional, das decisões dos tribunais;
2. O recorrente invoca como base do presente recurso o disposto na alínea b) do n.º 1 da referida norma, segundo a qual cabe recurso das referidas decisões que recusem a aplicação de norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo;
3. Alegando que o Acórdão do STA ora impugnado, faz uma interpretação do art. 1º do DL 134/97, que viola o princípio da igualdade definido no art. 13º da CRP, como fundamento do recurso, carece o Recorrente inteiramente de razão;
4. Na verdade, dos três requisitos de admissibilidade do recurso definidos na citada alínea b), apenas o primeiro se pode considerar;
5. O recorrente não impugna a aplicação de uma norma cuja inconstitucionalidade defende no processo, mas a interpretação que o STA deu a essa norma, da qual discorda, o que não tem o mesmo sentido;
6. Torna-se assim evidente a ausência da totalidade dos pressupostos de admissibilidade do recurso, definidos na alínea b) do art. 70º da Lei 28/82, o que determina a sua rejeição liminar;
7. Por outro lado a não aplicação ao seu caso do artº 1º do DL 134/97 não traduz qualquer violação do princípio da igualdade;
8. Ensina esse Venerando Tribunal que tal princípio não proíbe as diferenças para o tratamento de casos diferentes, apenas proíbe o arbítrio ou a discriminação infundada;
9. Mais tendo em conta o princípio tempus regit actum, a legalidade do acto administrativo afere-se pela situação de facto e de direito existente à data da sua prolação, no caso de acto expresso;
10. Se o recorrente foi qualificado DFA à luz do DL 43/76, de 20/1, não lhe são aplicáveis as alíneas b) e c) do n.º 1 do artº 18º daquele diploma, não sendo destinatário do DL 134/97;
11. Mesmo o próprio Tribunal Central Administrativo admite agora que o DL 134/97 não pretende igualar todos os militares combatentes do Ultramar, estabelecendo como elemento diferenciador a data em que foi adquirida a condição de DFA sem que tal traduza qualquer arbítrio ou violação do princípio da igualdade.' II. Fundamentos A entidade recorrida suscitou a questão prévia do não conhecimento do recurso por falta de verificação dos seus pressupostos de admissibilidade. Porém, a verdade é que o recorrente suscitou a inconstitucionalidade de uma
(interpretação de uma) norma usada como ratio decidendi na decisão recorrida, que o fez durante o processo e que foram esgotados os meios ordinários de recurso. Não há, portanto, obstáculos ao seu conhecimento.
É a seguinte a redacção da norma impugnada (artigo 1º do Decreto-Lei n.º 134/97, de 31 de Maio):
'Os militares dos quadros permanentes deficientes das Forças Armadas, nos termos das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro, na situação de reforma extraordinária com um grau de incapacidade geral de ganho igual ou superior a 30%, e que não optaram pelo serviço activo, são promovidos ao posto a que teriam ascendido, tendo por referência a carreira dos militares à sua esquerda à data em que mudaram de situação, e que foram normalmente promovidos aos postos imediatos.' As normas das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro, para que remete, estão assim redigidas:
'Artigo 18º Disposições finais O presente diploma é aplicável aos:
1. Cidadãos considerados, automaticamente, DFA: a) (...) b) Os militares no activo que foram contemplados pelo Decreto-Lei n.º 44995, de
24 de Abril de 1963, e que pelo n.º 18 da Portaria n.º 619/73, de 12 de Setembro, foram considerados abrangidos pelo disposto no Decreto-Lei n.º 210/73, de 9 de Maio; c) Os considerados deficientes ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 210/73, de 9 de Maio;
(...)' Por sua vez, os 'militares no activo que foram contemplados pelo Decreto-Lei n.º
44995' eram os militares dos quadros permanentes das forças armadas mutilados em consequência de ferimentos ou acidentes directamente produzidos em serviço de campanha ou de manutenção de ordem pública ou em serviço directamente relacionado – que, pela primeira vez na legislação portuguesa, tiveram a possibilidade de optar por permanecer no serviço activo, embora a sua capacidade física já lhes não permitisse o desempenho de cargos ou funções que requeressem plena validez; os que pelo n.º 18 da Portaria n.º 619/73 'foram considerados abrangidos pelo disposto no Decreto-Lei n.º 210/73, de 9 de Maio', eram os militares que, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 44995, de 24 de Abril de 1963, foram considerados aptos para os serviços condicionados e foram equiparados aos militares deficientes que optaram pela continuação na situação de activo em regime que dispense plena validez, nos termos do Decreto-Lei n.º 210/73 e da Portaria n.º 619/73; e os 'considerados deficientes ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 210/73' eram todos os militares do quadro permanente e do quadro de complemento do Exército e pessoal militar não permanente da Armada e da Força Aérea que se tornaram deficientes em consequência de acidentes ou doenças resultantes de serviço de campanha ou de manutenção da ordem pública ou da prática de acto humanitário ou de dedicação à causa pública. O enquadramento das sucessivas alterações legislativas ao regime da atribuição de reforma extraordinária ou pensão de invalidez aos militares considerados deficientes das Forças Armadas, ou da sua manutenção ou regresso ao serviço activo, foi minuciosamente exposto no Acórdão n.º 563/96 deste Tribunal
(publicado no Diário da República [DR], I Série-A, de 16 de Maio de 1996), em termos que foram retomados, mais recentemente, nos Acórdãos n.ºs 414/01 e 63/02
(publicados no DR, II série, respectivamente de 27 de Novembro de 2001, e de 11 de Março de 2002). Para o que ora importa, bastará reter que:
– '(...) o Decreto-Lei n.º 295/73, de 9 de Junho, passou a contemplar o problema das graduações dos militares dos quadros permanentes na situação de reforma extraordinária por alguma das causas indicadas no n.º 1 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 210/73, determinando-lhes a graduação no posto a que teriam ascendido se não tivessem mudado de situação (artigo 1º), logo a seguir se prescrevendo, no entanto, não conferir a atribuição da graduação ao militar direito a qualquer alteração na pensão de reforma, calculada e estabelecida na data da mudança de situação. É a norma do artigo 4º, ora sob sindicância, e que permanece em vigor, como veremos a seguir.' (por força da declaração da 2ª rectificação ao texto do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Fevereiro, publicada na I Série do Diário do Governo de 16 de Março).
(...)
– '(...) não parece que a norma do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 295/73, em si considerada, mereça censura na perspectiva constitucional do princípio da igualdade ou do princípio da proporcionalidade: integrada em diploma que contempla a situação dos militares deficientes que, por alguma das causas indicadas no n.º 1 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 210/73, optaram pela reforma extraordinária, a norma mais não será, afinal, do que uma mera expressão do que na disciplina geral em matéria de aposentação se dispõe relativamente ao momento da fixação do respectivo regime (cfr. o artigo 43º do Estatuto da Aposentação).' Sobre a aplicação do artigo 43º do Estatuto da Aposentação numa situação em que um deficiente das Forças Armadas recorria de um despacho do órgão directivo da Caixa Nacional de Previdência quanto à fixação do valor da pensão de reforma extraordinária, escreveu-se no Acórdão n.º 330/93 deste Tribunal (publicado no DR, II Série, de 30 de Julho de 1993):
'Nos termos do disposto no artigo 43º, n.º 1, alínea b) do EA, ‘o regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente à data em que [...] seja declarada a incapacidade pela competente junta médica, ou homologado o parecer desta quando a lei especial o exija.’ Assim, o regime de aposentação do requerente tem de considerar-se fixado na data em que foi considerado deficiente das Forças Armadas [...], tendo-se, nessa data, subjectivado o seu direito a uma pensão extraordinária de aposentação. Mas o recorrente usou, voluntariamente, da opção de se manter no serviço activo, usufruindo de todas as regalias daí resultantes [...] Mantendo-se ao serviço activo, a situação jurídica do recorrente passou a ser, tal como a de qualquer funcionário ou militar, no respeitante ao cálculo do montante da sua pensão de reforma, uma situação jurídica objectiva, livremente modificável por lei nova. Assim, tendo-se subjectivado o direito do recorrente a uma pensão de reforma, não se subjectivou qualquer direito ao montante da pensão calculada de acordo com as normas vigentes na data do seu reconhecimento como deficiente das Forças Armadas.' A questão de igualdade de que, no presente recurso, o recorrente se queixa é, porém, de alguma forma, inversa da referida, e tem a ver com a delimitação do
âmbito de aplicação, introduzida pelo legislador do Decreto-Lei n.º 134/97, de
31 de Maio, do seu artigo 2º:
'Os militares nas condições referidas no artigo 1º passam a ter direito à pensão de reforma correspondente ao posto a que forem promovidos, e no escalão vencido
à data de entrada em vigor do presente diploma, não havendo lugar a quaisquer efeitos retroactivos, mas ficando isentos do encargo do pagamento das quotas e diferenças de quotas devidas à Caixa Geral de Aposentações referentes aos postos a que entretanto foram sendo graduados, após a sua passagem inicial à reforma extraordinária.' Numa primeira análise, poder-se-ia dizer que, se no caso resolvido pelo Acórdão n.º 330/93 se concluiu que modificações desfavoráveis no regime de determinação do montante da pensão de reforma, supervenientes ao momento do reconhecimento como deficiente das Forças Armadas, não lesam o princípio da igualdade, se poderia concluir, por análogas razões, que modificações favoráveis nesse regime também o não lesa. Seja como for, porém, é certo que a indicada norma do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 134/97 não faz parte do objecto do presente recurso, e que só é aqui invocada para esclarecer do que está em causa: a distinção, pelo artigo 1º, entre o universo dos que, sendo militares dos quadros permanentes e tendo sido considerados deficientes das Forças Armadas o foram na vigência do Decreto-Lei n.º 43/76 (ficando excluídos da aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 134/97) ou o foram antes do início da vigência desse diploma de 1976 (ficando abrangidos pela aplicação do disposto no Decreto-Lei n.º 134/97). Pode, todavia, prosseguir-se a análise retomando a argumentação do referido Acórdão n.º 330/93 sobre o princípio da igualdade:
«A interpretação do princípio da igualdade como proibição do arbítrio vem sendo adoptada pelo Tribunal Constitucional (num entendimento que remonta já à Comissão Constitucional), citando-se como meros exemplos os Acórdãos ns. 39/88
(in Diário da República, 1ª Série, de 3 de Março de 1988) e 157/88 (in Diário da República, 1ª Série, de 26 de Julho de 1988). Mas, como se refere neste último aresto, esta interpretação do princípio da igualdade dá-nos o sentido e alcance deste princípio 'na sua função negativa de princípio de ‘controlo’', dimensão esta importante, mas que hoje se considera insuficiente para extrair do princípio da igualdade todas as potencialidades que nele se contêm.
(...) este direito fundamental [à igualdade] é sobretudo violado se um grupo de destinatários da norma é tratado de modo diferente, sem que existam entre os dois grupos diferenças de tal natureza (Art) e tal peso (Gewicht) que possam justificar o tratamento desigual.» (aqui citando Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Almedina, p. 425). Como se salientou no acórdão recorrido, a promoção dos militares prevista na norma impugnada, ao posto a que teriam ascendido depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: a) pertencerem aos quadros permanentes; b) serem deficientes das Forças Armadas, nos termos das als. b) e c) do n.º 1 do art. 18º do DL n.º 43/76; c) estarem na situação de reforma extraordinária; d) com um grau de incapacidade de ganho igual ou superior a 30%; e) e que não optaram pelo serviço activo. Estes elementos diferenciam a situação dos militares abrangidos pela norma impugnada, e, nessa medida, em relação a cada um se poderia fazer, na expressão do Acórdão n.º 563/96, 'a aferição jurídico-constitucional da diferença de parâmetros finalístico, de razoabilidade e de adequação pressupostos pelo princípio da igualdade.' Ora, em relação à distinção entre deficientes das Forças Armadas dos quadros permanentes e dos quadros de complemento, já este Tribunal foi chamado a pronunciar-se nos Acórdãos n.ºs 319/00 e 378/00 (publicados, respectivamente, no DR, II Série, de 18 de Outubro e de 16 de Novembro de 2000), em ambos tendo concluído que tal distinção introduzida pelo legislador não viola o princípio da igualdade. A averiguação tornar-se-ia, porém, puramente académica quanto aos restantes requisitos que foram dados como verificados no caso, havendo apenas que apurar se, a essa luz, se justifica o critério usado para excluir o recorrente do acesso aos benefícios previstos no Decreto-Lei n.º 134/97: ou seja, a diferenciação entre os militares qualificados como deficientes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro, e os que só o vieram a ser mais tarde. Foi objectivo confesso do legislador 'reconstruir' a situação dos 'deficientes das Forças Armadas nas situações de reforma extraordinária ou de beneficiários de pensão de invalidez, que já poderiam ter podido usufruir do direito de opção nos termos da legislação em vigor anteriormente ao Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro' e aos quais 'não era reconhecido o direito de poderem optar pelo ingresso no serviço efectivo', por força da norma constante da alínea a) do n.º
7 da Portaria n.º 162/76, de 24 de Março, declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 563/96. Há-de, pois, reconhecer-se que a diferenciação entre os militares qualificados como deficientes à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 43/76, de 20 de Janeiro, e os que só o vieram a ser mais tarde, tem inteira justificação – só a eles se referindo a norma proibitiva da referida Portaria, só em relação a eles fazia sentido 'a intervenção do poder legislativo em execução de um acórdão do Tribunal Constucional', como se escreveu no Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 134/97. Assim entendido, como o foi no Acórdão recorrido, o requisito supra referido sob b) ('serem deficientes das Forças Armadas nos termos das alíneas b) e c) do n.º
1 do artigo 18º do DL n.º 43/76') encontra plena justificação. Uma vez que tal exigência não é de julgar inconstitucional, o facto de ter sido julgado que o recorrente não preenchia tal requisito – juízo, em si, não controlável por este Tribunal – inviabiliza logo que uma qualquer outra eventual desconformidade constitucional do impugnado artigo 1º do Decreto-Lei n.º 134/97 se possa repercutir na solução do caso. A inexistência de inconstitucionalidade no referido requisito já foi, aliás, reconhecida por este Tribunal, e mais do que uma vez. Pode ler-se, assim, no referido Acórdão n.º 414/01 (em passagem retomada pelo Acórdão n.º 63/02):
'11. Como já se assinalou, o que se pretendeu com a declaração de inconstitucionalidade constante do Acórdão n.º 563/96 – e, consequentemente com o Decreto-Lei n.º 134/97 – foi assegurar que a todos os DFA's fosse dada a possibilidade de optarem pelo serviço activo, nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 43/76.
(...) O Recorrente nunca optou pelo serviço activo. E (...) nunca procurou colocar-se em situação de poder exercer a possibilidade de opção, nos termos do Decreto-Lei n.º 43/76 e da Portaria n.º 162/76: Tanto mais que o parecer da J.S.N. que o considerou «incapaz para o serviço activo», não foi objecto de qualquer impugnação da sua parte, além de nunca ter requerido a necessária qualificação de «apto para o serviço activo em regime que dispense plena validez», para poder usufruir do direito de opção; não pode agora pretender beneficiar da eliminação de uma proibição que não lhe foi aplicada e nunca afectou a sua situação.
(...) Nesta conformidade, bem se compreende que o caso do recorrente não tenha sido um dos visados pela norma constante do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 134/97, pois que ele também não estivera abrangido pelo inconstitucionalizado n.º 7 da Portaria 162/76: o recorrente não esteve na situação dos que foram prejudicados por não terem tido possibilidade de optarem pelo serviço activo nas condições previstas no Decreto-Lei n.º 43/76 e assim acederem às promoções decorrentes dessa mesma opção. Na verdade, ele nunca procurou colocar-se em situação de poder exercer esse direito de optar pelo serviço activo, requerendo que fosse reconhecido como apto para o serviço activo que dispense plena validez. Compreende-se, pois, que não possa agora vir reclamar um benefício que visa corrigir uma injustiça da qual ele nunca foi alvo. A norma questionada, na interpretação e com o sentido indicado, visou primacialmente corrigir uma situação de desigualdade, essa sim, julgada inadmissível pelo Tribunal Constitucional. A invocada desigualdade de tratamento, resultante do Decreto-Lei n.º 134/97, entre militares reconhecidos como DFA's antes e depois da publicação do Decreto-Lei n.º 43/76 não é, portanto, arbitrária ou destituída de fundamento racional - antes assenta num critério distintivo que decorre da linha de raciocínio que fundamentou a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 563/96. É que nesse aresto se entendeu que a possibilidade de opção pelo serviço activo antes da publicação do Decreto-Lei n.º 43/76 não era «igual»
à possibilidade de opção pelo serviço activo depois dessa mesma publicação. Assim, a situação do recorrente, que foi reconhecido como DFA já na vigência deste último diploma, não é igual à dos militares que foram reconhecidos como DFA's anteriormente. O artigo 1º do Decreto-Lei n.º 134/97 limita-se, portanto, a tratar diferentemente situações em si mesmas diferentes, como fora já reconhecido pelo Tribunal Constitucional. Não se vislumbra, pois, qualquer inconstitucionalidade da norma em causa.' Tanto basta para concluir também pela improcedência do presente recurso de constitucionalidade, não podendo a alegação do recorrente sobre a efectiva impossibilidade de fazer uma opção entre serviço activo e passagem à reforma extraordinária – não comprovada nos autos, e sendo certo que não se vê nenhum obstáculo legal que o impedisse – encontrar tutela na presente sede. III. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos acorda-se em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida no respeitante à questão de constitucionalidade. Custas pelo recorrente, com 15 ( quinze ) unidades de conta de taxa de justiça.
Lisboa, 17 de Abril de 2002 Paulo Mota Pinto Bravo Serra Guilherme da Fonseca Maria Fernanda Palma José Manuel Cardoso da Costa