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Proc. nº 308/99
3ª Secção Relator: Cons. Sousa e Brito
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório
1. A (ora recorrente), inconformada com o acórdão do Tribunal Tributário de 2ª Instância, que lhe negou provimento ao recurso interposto da sentença do Tribunal Fiscal e Aduaneiro de Lisboa que, por sua vez, havia julgado improcedente o recurso interposto de actos de liquidação de direitos niveladores praticados pela Delegação Aduaneira de Alverca, notificados em 10 de Julho de
1990 e relativos a importações de carne, do mesmo interpôs recurso para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. A concluir as alegações que apresentou naquele Tribunal disse a recorrente, designadamente, o seguinte:
'(...)
6. A autorização legislativa concedida pela Lei nº 2-B/85, de 28/02, não obedece aos parâmetros fixados no art. 168º, nº 2 da CRP (inconstitucionalidade material);
7. Donde resulta a inconstitucionalidade orgânica do D.L. 115-G/85, de 18/04, enquanto instrumento criador do direito compensador;
8. O vício da inconstitucionalidade aprofunda-se quando o D.L. 115-G/85 remete a definição de elementos essenciais do imposto para o poder regulamentar, exercido através da Portaria 330/85, de 31/05;
9. A qual reincide no mesmo vício e lhe acrescenta o da inconstitucionalidade formal ao estabelecer que a publicidade das taxas se fará em aviso a publicar pela D.G. do Comércio Externo'.
2. O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 3 de Dezembro de 1997, considerou improcedentes todas as pretensões da recorrente e, em consequência, decidiu negar provimento ao recurso. Sobre as alegadas inconstitucionalidades, ponderou aquele Tribunal:
'Sobre a matéria da inconstitucionalidade do art. 30º/f) da lei nº 2-B/85, de
28.2, que autorizou o Governo a legislar no sentido de adaptar a legislação aduaneira às técnicas implementadas na União Aduaneira do Mercado Comum, tendo em vista a então próxima adesão à CEE, e das normas do DL 115-G/85, de 18/4, e portarias várias criadas ao seu abrigo já tudo o que é relevante foi dito no acórdão do Pleno da Secção de 13.7.94, em AD 400/458. Mesmo que se aceite serem os direitos niveladores e compensadores verdadeiros impostos em atenção às suas características de prestações pecuniárias, coactivas e unilaterais, sem carácter de sanção, exigidas pelo Estado ou por outro ente público, com vista à realização de fins públicos (...) não é possível ignorar a posição assumida pelo Tribunal Constitucional em numerosos arestos (7/84, de
21.1.84, em Acórdãos do TC, 2º vol. (1984), p. 85 e 194/92, de 21.5.92, em Acórdãos do TC, 22º vol. (1992), que os dissociou do âmbito tributário para os imbricar na direcção económica, e que fortemente veio a influenciar aquele aresto do Pleno. Que não se decidiu pela inconstitucionalidade das referidas normas por razões que ora se acolhem como ponderáveis e justificativas da decisão idêntica que se toma. Quanto ao uso do poder regulamentar pelas portarias a que se refere o art. 9º do DL 115-G/85, em cujo número se compreende a Portaria 330/85, também o mesmo aresto o reconheceu como consentâneo com a Constituição por razões que ora se acolhem e fundamentam solução idêntica que ora se toma. Nesse uso de poder regulamentar pela Portaria vai contida, por remissão legal, a determinação da forma de publicidade dos actos que fixem o montante dos direitos compensadores, pelo que, ser a forma prescrita for a da publicação no jornal oficial, Diário da República, como é a do nº 3/1 da Portaria 330/85, não há violação do art. 122º da CRP. Esta forma, mais solene que qualquer outra, conforme as necessárias garantias dos administrados, pelo que não se coloca o problema, relativamente a esta norma da Portaria em causa, que ocorreu quanto à Portaria 283/87, de 7.4, que levou o Ac. do TC nº 194/92, de 21.5.92, já citado, a julgar inconstitucional a norma correspondente por violação do nº 3 do art. 122º da Constituição. Se a forma de publicidade tivesse sido determinada directamente pela lei, em vez de o ser pelo modo usado, em nada teria sido melhorada a comunicabilidade dos actos em causa aos interessados, pois o meio de publicidade prescrito foi o mais solene e rigoroso que a própria Constituição prevê. Daí, que se tenham por não inconstitucionais todas as normas apreciadas a título incidental'.
3. É desta decisão que vem interposto - já depois de ter sido rejeitado pelo Pleno do STA um recurso com fundamento em oposição de julgados - ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 70º da LTC, o presente recurso de constitucionalidade. Pretende a recorrente, nos termos do respectivo requerimento de interposição, ver apreciada:
'a) a inconstitucionalidade da autorização legislativa contida na alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28/02, por violação do disposto no art. 168º da CRP, dado tratar-se de uma autorização genérica, cujo objecto, sentido, extensão e duração não foram definidos'. b) 'a inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 115-G/85, de 18/04, publicado ao abrigo daquela autorização legislativa, e violador dos art.s 106º e
168º, nº 2 da CRP'; c) 'a inconstitucionalidade formal da Portaria nº 330/85, de 31/05, por atingir o art. 122º da CRP (hoje, 119º, nº 3), ao determinar a forma de publicidade do montante dos direitos compensadores, especialmente no seu art. 3º, nº 1'.
4. Já neste Tribunal foi a recorrente notificada para alegar, o que fez, tendo concluído nos seguintes termos:
'1) A omissão da junção do processo instructório aos autos configura uma violação de garantias essenciais de defesa do particular que dessa forma se vê privado do exercício prático e cabal do direito de acesso ao recurso contencioso previsto no nº 4 do art. 286º da Constituição da República Portuguesa.
2) O entendimento expresso nos doutos acórdãos proferidos no processo, aplicando
àquela omissão o regime geral de arguição de nulidades e o prazo previsto no art. 205º do Código de Processo Civil, constitui inconstitucionalidade material por violação do direito de acesso à justiça.
3) os direitos niveladores são impostos, conforme prevêem o TR – art. 9º e 10º e o art. 4º, 10º do Código Aduaneiro Comunitário, pertencentes à reserva legislativa da AR (CRP – art. 168º).
4) Consequentemente, somente podiam ser criados pela AR ou mediante autorização legislativa que expressamente credenciasse o Governo com os adequados poderes legislativos, o que não se verifica;
5) Ainda que tal autorização legislativa existisse validamente expressa ainda assim se verificaria a violação da CRP (art. 168º);
6) Os DL referidos na 1ª conclusão não traduzem a aplicação daquela autorização;
7) uma vez que tais Dec.Leis não fornecem os elementos do imposto, exigido pelo art. 106º da CRP (taxa, incidência, isenção);
8) deixando para a actividade regulamentar a instituição efectiva do imposto;
9) porém, também as portarias regulamentadoras omitem a publicidade das taxas dos direitos em causa, remetendo um «aviso» que nunca foi tempestivamente publicitado no DR, se é que alguma vez o foi;
10) e no entanto trata-se de actos legislativos e, como tal, sujeitos a publicação obrigatória.
11) Assim decidiu parcialmente esse Venerando Tribunal no proc. 90/98, em acórdão que se junta como Doc. 1 que, para além de considerar inconstitucional o nº 3 da Portaria 241/85, de 30 de Abril, por violação do art. 122º, nº 3, da CRP, aplicou a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral do nº 2 da Portaria 283/97, de 7 de Abril, Constante do Ac. TC nº 530/94. Termos em que se requer que seja declarada: a) A inconstitucionalidade do art. 205º do Código de Processo Civil, na interpretação que lhe é dada pelos acórdãos recorridos; b) A inconstitucionalidade orgânica da Lei nº 2-B/85, de 21/02, alínea f) do art. 30º, por não delimitar a extensão da autorização legislativa. c) A inconstitucionalidade formal por exercício da autorização legislativa da AR por remissão para a via regulamentar e omissão da taxa dos impostos que criam ou de um mecanismo de fixação claro e directo dos seus elementos o DL 115º-G/85, de 18/04, art.s 3º, 4º e 5º; o DL 515/85, de 31/12 (redacção do DL 72-A/86, de 18/4 – art. 10º); o DL 516/86, de 31/12 – art. 10º. d) A inconstitucionalidade formal por consagrarem uma forma específica de publicidade que em abstracto e em concreto permitirem a não publicidade das taxas dos direitos niveladores e dos direitos compensadores e por instituírem elementos de imposto por remissão para aviso das: o Portaria 241/85, de 30/04, nº 3; o Portaria 330/85, de 30/05, nº 1; o Portaria 61-E/86, de 1/03, art. 7º; o Portaria 151-A/86, de 18/04, art. 1º; o Portaria 283/87, de 7/04, art. 2º'.
5. Por parte da recorrida não foi apresentada, dentro do prazo legal, qualquer alegação.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir. II – Fundamentação.
6. Delimitação do objecto do recurso. Conforme o Tribunal Constitucional tem afirmado repetidamente, o requerimento de interposição do recurso constitui o acto idóneo à fixação do respectivo objecto, não podendo o recorrente, nas subsequentes alegações, ampliar esse objecto a outras normas que não constem daquele requerimento. Ora, in casu, verifica-se que no requerimento de interposição do recurso a recorrente apenas suscita a inconstitucionalidade das normas que se extraem da alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro; do Decreto-Lei nº
115-G/85, de 18 de Abril, e da Portaria nº 330/85, de 31 de Maio, pelo que só estas constituem objecto do recurso. Fora desse objecto ficam, por isso, as normas que se extraem do art. 205º do Código de Processo Civil; do Decreto-Lei nº 515/85, de 31 de Dezembro (na redacção do art. 10º do Decreto-Lei nº 72-A/86, de 18 de Abril); do art. 10º do Decreto-Lei nº 516/86, de 31 de Dezembro; e das Portarias 241/85, de 30 de Abril; 61-E/86, de 1 de Março; 151-A/86, de 18 de Abril; e 283/87, de 7 de Abril, porquanto as questões de constitucionalidade reportadas a estes preceitos, tendo sido referidas nas alegações de recurso, não foram, contudo, suscitadas no respectivo requerimento de interposição.
7. Julgamento do objecto do recurso.
7.1. A alegada inconstitucionalidade da norma contida na alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro. Sustenta a recorrente, em primeiro lugar, que a autorização legislativa contida na alínea f) do art. 30º da Lei nº 2-B/85, de 28 de Fevereiro, é inconstitucional, por violação do disposto no art. 168º, nº 2 da Constituição
(hoje, artigo 165º, nº 2), 'dado tratar-se de uma autorização genérica, cujo objecto, sentido, extensão e duração não foram definidos'. Porém, sem razão. A questão, aliás, foi já objecto de várias decisões deste Tribunal, que desde o Acórdão nº 70/92 (publicado no Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de
1992), vem concluindo que aquela norma não é inconstitucional. No mesmo sentido se pronunciaram, entretanto, os Acórdãos n.ºs 194/92 (publicado no Diário da República, II Série, de 25 de Agosto de 1992); 602/97 (publicado no Diário da República, II Série, de 4 de Dezembro de 1997); 359/98 (publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Julho de 1998); e 28/99 (publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Março de 1999).
É, pois, esta jurisprudência, para cuja fundamentação se remete, que, por manter inteira validade, importa agora reiterar.
7.2. A alegada inconstitucionalidade orgânica dos artigos 3, 4º e 5ºº do Decreto-Lei nº 115-G/85, de 18 de Abril. Também esta questão foi já objecto de várias decisões do Tribunal Constitucional que, no Acórdão nº 28/99 (já citado), para citar-mos o mais recente, depois de concluir pela não inconstitucionalidade da alínea f) do art. 30º da Lei 2-B/85, de 28 de Fevereiro, ponderou, acerca dos preceitos ora objecto de recurso:
'(...) Já se vê, pois, que, num tal entendimento, também os artigos 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85 não padecem de qualquer inconstitucionalidade. Mas, ainda quando os direitos niveladores agrícolas fossem considerados verdadeiros impostos, sujeitos, por isso, à reserva de lei da Assembleia da República, não deixariam igualmente de estar a salvo da imputação de inconstitucionalidade, por beneficiarem da autorização legislativa que antes se considerou como constitucionalmente adequada. Neste sentido, aliás, decidiram, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 70/92 e 194/92, já citados, no último dos quais se escreve o seguinte:
'Mas ainda que se sustentasse que se estava perante um verdadeiro imposto extra-fiscal (...) nem por isso ocorreria violação daquela alínea [i)] do n. 1 do artigo 168º da Constituição [actual alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição] ou do n. 2 do artigo 106º da Lei Fundamental [actual artigo 103º], porque o Governo editou o Decreto-Lei n.º 115/85 invocando a autorização legislativa constante da alínea f) do artigo 30º da Lei n.º 2-B/85, autorização legislativa constitucionalmente válida, como atrás se sustentou, e que legitimava seguramente o Governo a criar estes direitos niveladores, atento o que constava dos indicados artigos do Acto de Adesão de Portugal às Comunidades Europeias e ainda o que resultava da referida regulamentação comunitária aplicável ao sector.'
É, pois, este julgamento, que agora mais uma vez há que reiterar.
7.3. A alegada inconstitucionalidade do art. 3º, nº 1, da Portaria nº 330/85, de
31 de Maio. Ao abrigo do disposto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 115-G/85, de 18 de Abril, foi emitida a Portaria nº 330/85, de 31 de Maio, cujo art. 3º, nº 1 (ora objecto de recurso) dispõe que: 'O montante do direito compensador que incidirá sobre cada um dos diferentes produtos constantes do anexo I será fixado mensalmente através de aviso publicado no Diário da República e dimanado da Direcção-Geral do Comércio Externo'. Entende a recorrente que tal norma é inconstitucional, por violação do disposto no artigo 122º, nº 3 da Constituição, na redacção em vigor à data da sua emissão
(actual artigo 119º, nº 3), na medida em que nos termos deste preceito cabe à lei (aqui, segundo a recorrente, entendida como abrangendo apenas os actos legislativos) determinar as formas de publicidade dos demais actos (no caso, dos
«avisos» em causa) e as consequências da sua falta. E, nesta parte, tem efectivamente razão a recorrente. No acórdão nº 530/94 (publicado no Diário da República, I Série-A, n.º 258, de 8 de Novembro de 1994), decidiu este Tribunal, com força obrigatória geral, que o nº 2 da Portaria nº 283/87, de 7 de Abril – que determinava que a Direcção–Geral das Alfândegas pusesse à disposição dos agentes económicos os avisos que fixavam o montante dos direitos niveladores, alterando o regime da Portaria n.º
151-A/86, de 18 de Abril, que impunha que tais avisos fossem publicados
(mensalmente) no Diário da República – era inconstitucional. Ponderou, então, o Tribunal, que estando constitucionalmente previsto que a lei determinasse as formas de publicidade dos demais actos e as consequências da sua falta (n.º 3 do artigo 122º da Constituição – actual artigo 119º, n.º 3), se deveria entender que uma Portaria não podia subsumir-se ao conceito de lei, para esse efeito, devendo a referência constitucional ser entendida como exigindo um acto legislativo. Mais recentemente, no já citado acórdão nº 28/99, considerou o Tribunal que as razões que haviam conduzido à declaração de inconstitucionalidade do nº 2 da Portaria nº 283/87, de 7 de Abril, eram 'inteiramente transponíveis' e deveriam conduzir igualmente à declaração de inconstitucionalidade do artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 241/85, de 30 de Abril, que dispõe que: 'O montante do direito compensador que incidirá sobre cada um dos diferentes produtos constantes do anexo I será fixado mensalmente através de aviso publicado no Diário da República e dimanado da Direcção-Geral do Comércio Externo'. Ponderou-se, então, neste último aresto:
'No entanto, como já referido supra, a decisão de inconstitucionalidade com força obrigatória geral resultante do Acórdão n.º 530/94 – bem assim como os Acórdãos n.ºs 70/92 e 194/92 – sustentou-se, quanto a esta questão, na mera violação de uma 'reserva legal material', dispensando-se qualquer juízo sobre a alteração do regime de publicidade dos actos. Nessa medida, a decisão afigura-se inteiramente transponível para o presente caso: cabendo os avisos em causa na previsão do anterior n.º 3 do artigo 122º da Constituição (actual n.º 3 do artigo 119º), só através de acto legislativo se podem estabelecer normas sobre a sua publicação, qualquer que seja a forma que esta revista, porquanto o que está em causa é não tanto assegurar um resultado
(a adequada divulgação de tais avisos) como logo salvaguardar uma competência cujo exercício se encontra constitucionalmente reservado à via legislativa'.
Pois bem: esta argumentação é, por sua vez, também ela inteiramente transponível para a situação agora que constitui objecto dos autos, conduzindo igualmente a que se considere inconstitucional o artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 330/85, de
31 de Maio, ora objecto do recurso - que, note-se, dispõe exactamente da mesma forma que o artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 241/85.
III. Decisão:
Assim, nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não tomar conhecimento do recurso no que respeita às normas que se extraem do art. 205º do Código de Processo Civil; do Decreto-Lei nº 515/85, de 31 de Dezembro (na redacção do art. 10º do Decreto-Lei nº 72-A/86, de 18 de Abril); do art. 10º do Decreto-Lei nº 516/86, de 31 de Dezembro; e das Portarias 241/85, de
30 de Abril; 61-E/86, de 1 de Março; 151-A/86, de 18 de Abril; e 283/87, de 7 de Abril;
b) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 30º, alínea f), da Lei n.º
2-B/85, de 21 de Fevereiro, e 3º, 4º e 5º do Decreto-Lei n.º 115-G/85, de 18 de Abril; c) Julgar inconstitucional o artigo 3º, nº 1, da Portaria nº 330/85, de 31 de Maio, por violação do artigo 122º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982); d) Em consequência, conceder parcial provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada em conformidade com o anterior juízo de inconstitucionalidade.
Lisboa, 7 de Dezembro de 2001 José de Sousa e Brito Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Alberto Tavares da Costa Luís Nunes de Almeida