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Processo n.º 66/13
1ª Secção
Relatora: Conselheira Maria João Antunes
Acordam, em conferência, na 1.ª secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal de Justiça, em que são recorrentes A., B., C., D., E. e F. e é recorrida G., S.A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão daquele Tribunal de 20 de novembro de 2012.
2. Pela Decisão Sumária n.º 106/2013, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto. Tal decisão tem a seguinte fundamentação:
«De acordo com a alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.
1. Admitindo que os recorrentes pretendem a apreciação de norma reportada ao artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 11/94, de 13 de janeiro, é de concluir que não se pode dar por verificado o requisito da suscitação prévia da questão de constitucionalidade, o que obsta, nesta parte, ao conhecimento do objeto do recurso interposto, justificando-se a prolação da presente decisão (artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC).
Com efeito, nas alegações do recurso de revista os recorrentes não questionaram a constitucionalidade de uma qualquer norma reportada àquele preceito legal, tendo questionado apenas a conformidade constitucional do acórdão do Tribunal da Relação, ou seja, de uma decisão judicial.
2. Os recorrentes pretendem também a apreciação do «normativo inserto na alínea b) do nº 1 do artº 128º do CPA [Código do Procedimento Administrativo]». É de concluir, porém, que não se pode dar por verificado o requisito da suscitação prévia da questão de constitucionalidade, o que obsta, também nesta parte, ao conhecimento do objeto do recurso interposto, justificando-se a prolação da presente decisão (artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC).
Os recorrentes admitem que não questionaram previamente a norma cuja apreciação requerem, invocando que a mesma foi aplicada de «forma efetiva, insólita e imprevisível». Sem razão.
Nas alegações do recurso que a recorrida interpôs junto do Tribunal da Relação do Porto, foi convocado o artigo 128.º, n.º 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo (cf. conclusão QQ, reproduzida no acórdão do Tribunal da Relação do Porto, a fl. 977), não estando, por isso, os recorrentes dispensados do cumprimento do ónus da suscitação prévia da questão de constitucionalidade».
3. Da decisão sumária vêm agora os recorrentes reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A da LTC, com os seguintes fundamentos:
«Na fundamentação da Decisão proferida a Exma. Relatora Conselheira foi entendido:
- num primeiro ponto, que “… é de concluir que não se pode dar por verificado o requisito da suscitação prévia da questão de constitucionalidade, o que obsta, nesta parte ao conhecimento do objeto do recurso interposto...” e que “… no recurso de revista os recorrentes não questionaram a constitucionalidade de uma qualquer norma reportada àquele preceito legal ...” e
- num segundo ponto que “… não se pode dar por verificado o requisito da suscitação prévia da questão de constitucionalidade, o que obsta, também nesta parte, ao conhecimento do objeto do recurso interposto ....” e que “Os recorrentes admitem que não questionaram previamente a norma cuja apreciação requerem, invocando que a mesma foi aplicada de «forma efetiva, insólita e imprevisível».”
Quanto à primeira questão
Os recorrentes ao longo de todo o processo têm vindo a advogar que a servidão do gasoduto não se encontra constituída, considerando que sem a notificação ou comunicação aos proprietários/recorrentes do ato que substituiu o anulado não se pode ter por constituída a servidão administrativa do gasoduto,
não reconhecendo como eficaz o Despacho nº 47-XVII/MEI/2005 de 15 de abril proferido pelo Ministério da Economia e Inovação (publicado pelo Aviso nº 5217-A/2005 - Diário da República 2ª Série nº 95, Suplemento, de 17 de maio de 2005), que terá cessado o vício que enfermava o anulado,
uma vez que, após a prolação deste Despacho, não foi executada a comunicação aos proprietários, ato este que integra o conjunto das formalidades necessárias â constituição da servidão administrativa do gás, tendo a R. limitado a sua ação à publicação deste ato em Diário da República.
Em simultâneo, suscitaram que a interpretação ou consideração de que a servidão de gás se encontrava constituída sem a efetiva comunicação/notificação aos proprietários afetados (exigida como requisito essencial pelo artº 12º do D.L. nº 11/94, de 13/01/1994) era geradora, como é, de uma inconstitucionalidade, por violação dos artº 62º e 268º, nº 3 da CRP.
Não pode colher um outro entendimento. Com a prolação do Despacho nº 47-XVII/MEI/2005 de 15 de abril todas as demais formalidades subsequentes, impostas por lei, tinham de ser repetidas, o que não foi feito, pelo menos quanto à comunicação aos proprietários. Se o cumprimento destas formalidades não era obrigatório, então, pergunta-se: qual foi a necessidade da publicação em Diário da República?
Questão esta efetivamente levantada nas Alegações apresentadas pelos recorrentes no recurso de revista, interposto para o Supremo Tribunal de Justiça, quando é referido que “A Decisão recorrida é nula e violou o disposto nos artigos 668º/1/d) CPC, artigos 62º e 268º-3 da Constituição Portuguesa...” e novamente na conclusão 57 “A Decisão recorrida é nula e violou o disposto nos artigos 668º/1/d) CPC, artigos 62º e 268º-3 da Constituição Portuguesa…”.
Inconstitucionalidade suscitada atempadamente que levou o STJ, conforme fundamentação de direito proferida no Acórdão, a aferir as disposições do D.L. nº 11/94 com os referidos artigos da Constituição, sem contudo se pronunciar quanto à sua (in)constitucionalidade.
Não podem os recorrentes ser onerados pelo facto do STJ não se pronunciar, concretamente, relativamente à questão da (suscitada) inconstitucionalidade das disposições daquele D.L., quando o tribuna1, “ex officio”, pode - e deve - conhecer da inconstitucionalidade, independentemente da impugnação das partes (artigo 204º da Constituição).
Os recorrentes ao invocarem, logo no recurso de revista, a violação da normas constitucionais suscitaram a questão da inconstitucionalidade de modo processualmente adequado e perante o Tribunal que proferiu a decisão recorrida, cumprindo as exigências legais previstas na LTC.
Os recorrentes consideram que o Acórdão do STJ, do qual é interposto o presente recurso, ao entender não relevante e não essencial a comunicação/notificação prevista no artº 12º do D.L. nº 11/94 aos recorrentes para a constituição ou concretização da servidão e eficácia do Despacho nº 47-XVII/MEI/2005 de 15 de abril, viola aos artºs 2º, 62º e 268º, nº 3 da CRP e artº 12º do D.L. 11/94, de 13/01, porquanto:
- a comunicação/notificação prevista no artº 12º do D.L. nº 11/94 após a prolação do Despacho nº 47-XVII/MEI/2005 de 15 de abril decorre também do princípio da confiança e dos princípios da certeza e segurança jurídicas daquela corolários, compreendidos no disposto no artº 2º da CRP.
- do nº 3 do artº 268º da CRP resulta claramente que os atos administrativos quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos estão sujeitos a notificação na forma prevista na lei, mesmo que o ato tenha sido oficialmente publicado, pois que os interessados têm um direito à notificação que não se esfuma pela publicação.
- a forma prevista na lei, na situação em apreço é a que vem fixada no artº 12º do D.L. nº 11/94, contudo, a necessidade da comunicação/notificação resulta também do disposto no artº 66º do CPA, visto que o ato diminui e restringe o âmbito do direito de propriedade dos recorrentes e afetam as condições do seu exercício.
- A não existência de comunicação ou notificação é igualmente geradora de uma inconstitucionalidade por violar o direito de propriedade, o que é muito relevante na análise deste processo, já que:
– provoca a incerteza e segurança jurídicas e, nessa medida, não garante o direito da propriedade privada (nº 1 do artº 62º da CRP)
– nega a constituição da servidão administrativa (situação equiparada à expropriação) com base na lei, lei que obriga à comunicação ou notificação (artº 12º do D.L. nº 11/94 de 13/01 e artº 66º do CPA).
Quanto à segunda questão:
No acórdão proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça em 20/11/2012, que negou a revista, foi aplicado na resolução do litígio, de forma efetiva, insólita e imprevisível, o normativo inserto na alínea b) do nº 1 do artº 128º do CPA,
a) - ao atribuir eficácia retroativa ao ato administrativo (não notificado ou comunicado aos recorrentes) substituto do ato anulado, por ter sanado aquele vício, que esteve na origem da anulação,
b) - quando esse mesmo normativo exceciona da eficácia retroativa os atos renováveis, pois, expressamente vem dito neste número e alínea:
“I)- Têm eficácia retroativa os atos administrativos: …
b) que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos, salvo tratando-se de atos renováveis, (sublinhado nosso), sendo certo que por atos renováveis se entende serem aqueles que surgem em “substituição do ato anulado por um ato legal idêntico, em que todavia se não repitam os vícios que determinaram a anulação” (Ac TCAN Procº nº 00743-A/00 de 18/05/2006, in wwwdgsi.pt), devendo este inciso normativo ser “restritivamente aplicável ao campo dos atos desfavoráveis aos destinatários” (Ac. TCAS Procº 12436/03 de 21/10/2004. in www.dgsi.pt).
Ora, o ato substituto é indiscutivelmente um ato desfavorável aos recorrentes/proprietários, já que afeta, onerando, o direito de propriedade que lhes assiste e, ao não cumprir o determinado no D.L. 11/94, de 13/01, mormente quanto ao seu artº 12º, fere igualmente de vício a pretendida constituição de servidão administrativa de gás, preterição de formalidade legal, geradora de inconstitucionalidade por violação dos artºs 2º, 62º, 268º, nº 3 da CRP.
c) - e dispensar do cumprimento dos pressupostos e requisitos de validade, designadamente a comunicação prevista no artº 12º do D.L. 11/94 de 13/01 após a prolação do Despacho nº 47/XVII/MEI/2005 de 15 de abril.
O simples facto daquela disposição legal constar das alegações da recorrida e apenas referidas no acórdão do Tribunal da Relação do Porto (fls. 977) na reprodução da conclusão QQ das contra-alegações da R/recorrida, não é suficiente, nem fundamento para os recorrentes suscitarem previamente a questão da constitucionalidade pois, caso contrário, os recorrentes teriam de suscitar previamente a constitucionalidade de todas as normas alegadas pela recorrida, mesmo daquelas que não sejam aplicáveis ao “thema decidendum” dos autos.
E tanto assim é, que o próprio Tribunal da Relação não aplicou, na decisão que proferiu, o normativo inserto na alínea b) do nº 1 do artº 128º do CPA, o que bem demonstra como é insólita e imprevisível a sua aplicação pelo Supremo Tribunal de Justiça.
Aliás, os recorrentes, como destinatários normais, nunca configuraram como possível que o Supremo Tribunal não atendesse à exceção daquela alínea b) do nº 1 do artº 128º do CPA, cuja invocação pela Recorrida se pode ter como verdadeiramente falaciosa, uma vez que omite sempre a exceção contida no normativo em causa.
Mais:
É insólita e imprevisível aquela a aplicação já que atende apenas a uma parte da norma e não toma em linha de conta a exceção consignada. “…Salvo tratando-se de atos renováveis.”, inciso normativo que afasta definitivamente, e sem qualquer margem para dúvidas interpretativas, a eficácia retroativa de atos renováveis, sabendo que estes atos eram, e são, desfavoráveis aos destinatários, aqui recorrentes.
A interpretação dada pelo Supremo Tribunal de Justiça é, pois, violadora do artº 2º, artº 62º e artº 268º, nº 3 da CRP e artº 12º do D.L. nº 11/94, de 13/01, porquanto:
- No acórdão do STJ, interpreta-se e aplica-se o disposto na alínea b) do nº 1 do artº 128º do CPA em termos absolutos, ao se entender que a eficácia retroativa dos atos administrativos (que dão execução a decisões judiciais anulatórias de atos administrativos), se opera em relação a todos os atos substitutos, sem precisão da prática de outros atos ou formalidades exigidos pela CRP e pela lei
- o que colide direitos fundamentais (direito de propriedade, artº 62º da CRP - equiparado a direito fundamental) e com princípios enformadores do Estado de Direito, designadamente o princípio da confiança, de que os princípios da certeza e segurança jurídicas são corolários e que emergem do artº 2º da CRP.
- a consagração constitucional da necessidade de notificação/comunicação de todos os atos que afetem direitos e interesses legítimos (nº 3 do artº 268º da CRP) resulta da essencialidade do conhecimento concreto e efetivo por parte dos interessados de todos os atos que afetem direitos e interesses legítimos. Daí que a inexistência da notificação/comunicação, quando a lei o exija, gere uma inconstitucionalidade por violação do nº 3 do artº 268º da CRP».
4. Notificada da reclamação, a recorrida respondeu, concluindo pela confirmação da decisão sumária.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
1. Na decisão sumária reclamada entendeu-se não tomar conhecimento do objeto do recurso, por não se poder dar como verificado o requisito da suscitação prévia, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, da questão de constitucionalidade relativa ao artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 11/94, de 13 de janeiro. Nas alegações do recurso de revista, os então recorrentes apenas questionaram a conformidade constitucional do acórdão do Tribunal da Relação.
A presente reclamação abona, inequivocamente, no sentido do decidido. Para contrariar o fundamento da decisão reclamada argumentam que nas alegações do recurso de revista sustentaram que a decisão então recorrida violou os artigos 62.º e 268.º, n.º 3, da Constituição Portuguesa e que o acórdão do Supremo Tribunal Justiça (ora recorrido) viola os artigos 2.º, 62.º e 268.º, n.º 3, da Constituição – bem como o artigo 12.º daquele Decreto-Lei –, ao entender não relevante e não essencial a comunicação/notificação aos recorrentes, prevista no mesmo artigo 12.º, para a constituição ou concretização da servidão e eficácia do despacho de 15 de abril. Diferentemente do que entendem os reclamantes, não basta invocar a violação de normas constitucionais para se poder abrir a via do recurso de constitucionalidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Esta via só se abre se for suscitada, durante o processo, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, a questão de constitucionalidade normativa cuja apreciação se pretende, na medida em que o recurso de constitucionalidade não pode ter como objeto decisões judiciais. Ora, perante o Supremo Tribunal de Justiça, o que foi questionada foi a conformidade constitucional do acórdão do Tribunal da Relação da Porto:
«A Decisão recorrida é nula e violou o disposto nos artigos 668º/1/d) CPC, artigos 62º e 268º-3 da Constituição Portuguesa, artigos 66º-c), 128º-1-b), 135º, 136º e 148º do CPA, artigo 173º-1 do CPTA, artigos 483º, 499º, 500º, 501º, 1305º do Código Civil, artigo 12º do DL 11/94, Despacho nº. 47-XVII/MEI/2005 e Aviso da DGE nº. 6132- A/2005.
(…)
57 - A Decisão recorrida é nula e violou o disposto nos artigos 668º/1/d) CPC, artigos 62º e 268º-3 da Constituição Portuguesa, artigos 66º-c), 128º-1-b), 135º, 136º e 148º do CPA, artigo 173º-1 do CPTA, artigos 483º, 499º, 500º, 501º, 1305º do Código Civil, artigo 12º do DL 11/94, Despacho nº. 47-XVII/ME1/2005 e Aviso da DGE nº. 6132-A/2005».
Estas passagens das alegações são claras quanto à natureza não normativa da questão de constitucionalidade suscitada, tanto mais que também se imputa ao Tribunal da Relação a violação do próprio artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 11/94. Lê-se no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 489/2004 que «se se utiliza uma argumentação consubstanciada em vincar que foi violado um dado preceito legal ordinário e, simultaneamente, violadas normas ou princípios constitucionais, tem-se por certo que a questão de desarmonia constitucional é imputada à decisão judicial, enquanto subsunção dos factos ao direito, e não ao ordenamento jurídico infraconstitucional que se tem por violado com essa decisão, pois que se posta como contraditório sustentar-se que há violação desse ordenamento e este é desconforme com o Diploma Básico. Efetivamente, se um preceito da lei ordinária é inconstitucional, não deverão os tribunais acatá-lo, pelo que esgrimir com a violação desse preceito, representa uma ótica de acordo com a qual ele se mostra consonante com a Constituição» (disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
Em suma, há que confirmar, nesta parte, a decisão que é objeto de reclamação.
2. Na decisão sumária reclamada entendeu-se não tomar conhecimento do objeto do recurso quanto à questão de constitucionalidade relativa ao artigo 128.º, n.º 1, alínea b), do Código de Procedimento Administrativo, por não se poder dar como verificado o requisito da suscitação prévia de tal questão, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida. Nas alegações do recurso de revista, os então recorrentes não questionaram a conformidade constitucional da norma deste preceito, sendo de concluir que não estavam dispensados do ónus da suscitação prévia da questão de constitucionalidade cuja apreciação pretendem. Nas alegações do recurso que a ora reclamada interpôs junto do Tribunal da Relação do Porto, foi convocado o artigo 128.º, n.º 1, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo (cf. conclusão QQ, reproduzida no acórdão do Tribunal da Relação do Porto, a fl. 977), o que afasta a alegação de que o preceito foi aplicado de forma insólita e imprevisível.
É este entendimento que agora se reitera. Conforme jurisprudência reiterada, o requisito da suscitação prévia da questão de constitucionalidade compreende, salvo casos excecionais que no caso se não verificam, a exigência de que os recorrentes efetuem um juízo de prognose relativamente à aplicação de determinada norma; um dever de prudência técnica na antevisão do direito plausível de ser aplicado; o ónus de perspetivar as várias hipóteses razoáveis de seleção e interpretação do direito potencialmente aplicável (neste sentido, Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 678/99, 573/2003 e 188/2007, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). De resto, a reclamação não deixa de ser significativa da discordância dos reclamantes quanto ao decidido pelo Supremo Tribunal de Justiça, quando reiteram que a decisão recorrida viola simultaneamente disposições constitucionais e o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 11/94. Além de que especificam agora uma determinada interpretação do artigo 128.º, que não constava do requerimento de interposição de recurso.
Há que confirmar, pois, também nesta parte, a decisão sumária.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada.
Custas pelos reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta.
Lisboa, 9 de abril de 2013. – Maria João Antunes – Maria de Fátima Mata-Mouros – Maria Lúcia Amaral.