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Processo n.º 892/12
1.ª Secção
Relator: Conselheiro José da Cunha Barbosa
Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. A., S.A., melhor identificada nos autos, recorre para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual redação (LTC), do Acórdão proferido, em conferência, pelo Supremo Tribunal de Justiça, em 8 de novembro de 2012, pretendendo ver sufragada “a inconstitucionalidade material do entendimento normativo dado à norma vertida no n.º 1, do artigo 59.º, do DL n.º 433/82, de 27 de outubro (que institui o ilícito de mera ordenação social e respetivo processo), quando interpretada no sentido de que a decisão administrativa que aplica sanção de admoestação não é suscetível de impugnação judicial, tornando-se, por isso mesmo, definitiva, quando é certo que tal interpretação se mostra incompatível com o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, contendendo, pois, com o próprio acesso ao direito, e por isso, com as garantias de defesa, em geral, reconhecidas e consagradas nos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa.”
2. Assim, em 16 de junho de 2012, a Comissão Nacional de Eleições (CNE) proferiu a seguinte deliberação:
«(…)
Julga-se verificada a infração ao disposto no artigo 40º e no nº 1 do artigo 49º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais (LEOAL), aprovada pela Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de agosto, cometida pela A., S.A., sendo por conseguinte autora da contraordenação prevista e punida no artigo 212º da mesma lei.
Atendendo à matéria factual apurada e à prova produzida no processo, bem como aos critérios de determinação da coima referidos e ponderados os fatores mencionados, a CNE, no uso da competência que lhe é cometida pelo n.º 1 do artigo 203º da LEOAL, condena a arguida “A., S.A.”, pela prática da contraordenação prevista e punida nos termos do artigo 212º da mesma lei e aplica uma admoestação nos termos seguintes:
“Adverte-se a arguida A., S.A.”, para o estrito cumprimento, em futuros processos eleitorais, do preceituado nos artigos 38.º, 40.º e 49.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, e dos preceitos similares no âmbito das restantes leis eleitorais, em toda a sua extensão e alcance jurídico.”
(…)»
A A., S.A. interpôs, então, recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, ao abrigo do disposto no artigo 203.º, n.º 1, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, pedindo-lhe que declarasse a nulidade da decisão recorrida. O Supremo Tribunal de Justiça (STJ), em decisão com data de 19 de setembro de 2012, considerou que a decisão em causa não era suscetível de impugnação judicial e, por conseguinte, rejeitou o recurso. Inconformada, a recorrente apresentou reclamação para a conferência, também ela indeferida pelo STJ, em Acórdão com data de 8 de novembro de 2012.
Seguiu-se, finalmente, o recurso de constitucionalidade que agora se aprecia.
3. Notificada, a recorrente concluiu as suas alegações da seguinte forma:
«(...)
IV. Resumo Conclusivo
A.
Nos termos dos artigos 32.º e 41.º do Regime Geral das Contraordenações, os direitos criminal e processual penal são subsidiários do regime substantivo e adjetivo das contraordenações, pelo que tal Regime está necessariamente abrangido pelos direitos e garantias constitucionais, desde logo, os direitos que consagram a “...integridade...moral das pessoas...” (artigo 25.º, da CRP) e o “...bom nome e reputação...” (artigo 26.º da CRP), que são de aplicação direta (artigo 18.º da CRP) e para cuja defesa se consagram quer o princípio da tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da CRP), quer as garantias do processo criminal incluindo o direito ao recurso (artigo 32.º da CRP);
B.
A admoestação, constituindo uma sanção de natureza penal, ou contraordenacional, também de acordo com o previsto no artigo 60.º do Código Penal, incluído no Capítulo que nesse Código trata das penas e aplicável ao caso dos autos por via do artigo 32.º do RGCO, coloca, como tal, em causa os direitos constitucionais mencionados na Conclusão A. supra, merecedores de tutela jurisdicional efetiva bem como das garantias do processo criminal incluindo aí o direito ao recurso;
C.
A sanção em causa nos autos foi aplicada no âmbito de um procedimento contraordenacional, por uma autoridade administrativa, que não oferece, por natureza, acrescidas garantias em relação a qualquer tribunal, razão pela qual não deve beneficiar de um regime de garantias inferior, desde logo coartando aí o direito ao recurso para uma instância judicial;
D.
Por força da “unidade do sistema jurídico”, e do que dispõe o artigo 9.º, n.º 1, do Código Civil, tem de interpretar-se a norma do artigo 59.º, n.º 1, do RGCO, no sentido de que quando se refere, “...uma coima...” se pretende significar qualquer “condenação”, que deve pois incluir também e necessariamente a mera admoestação, na medida em que aquela sanção sempre envolve um juízo de censura e uma declaração de culpa, ambos com reflexos negativos evidentes, não só presentes como também futuros para a “integridade...moral…” e o “...bom nome e reputação...” dos visados, pelo que, em consequência, o arguido admoestado em processo contraordenacional tem forçosamente o direito a impugnar judicialmente a respetiva decisão administrativa;
E.
A impossibilidade de impugnação judicial da decisão administrativa que aplica admoestação redunda contrária à faculdade, constitucionalmente garantida, de tutela jurisdicional efetiva dos administrados, relativamente à defesa dos seus direitos e interesses (art. 268.º, n.º 4, da CRP) e, ainda, ao direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, previsto no artigo 20.º, n.º 1, da CRP, que constitui norma-princípio estruturante do Estado de Direito democrático (artigo 2.º, da CRP) e de uma Comunidade de Estados (União Europeia) informada pelo respeito dos direitos do homem, das liberdades fundamentais e do Estado de direito, cujo âmbito normativo abrange o direito de acesso ao direito, o direito de acesso aos tribunais, o direito à informação e consulta jurídica, o direito ao patrocínio judiciário, o direito à assistência de advogado, componentes de um direito geral à proteção jurídica, consagrados, de resto, no artigo 6.0 da Convenção Europeia dos Direitos do Homem;
F.
A interpretação do que dispõe o n.º 1, do artigo 59.º, do RGCO, proposta pelo STJ nos autos, resulta também contrária ao direito de ação ou direito de agir em juízo, que terá necessariamente de efetivar-se através de um processo equitativo, e que, desde logo, deve compreender todos os direitos — direito de ação, direito ao processo, direito à decisão, direito à execução da decisão jurisdicional;
G.
A conjugação e a ponderação de todos os elementos interpretativos, incluindo os de ordem constitucional, com o inevitável relevo para a “ratio júris” que se adequa ao direito de acesso aos tribunais, suporta a conclusão de que a decisão administrativa que aplica a sanção de admoestação deve ser suscetível de impugnação judicial, só assim se harmonizando com o sentido que, à norma, logicamente, tem de ser atribuído, e, ainda, com as normas constitucionais consagradas nos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da CRP;
(...)»
Já o Ministério Público, pugnando no mesmo sentido, produziu as seguintes conclusões:
«(...)
Conclusões:
1.º- Nos termos do artigo 51.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifique, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação, medida que, ainda que de forma ténue, tem natureza sancionatória.
2.º - Ora, o arguido em processo contraordenacional pode entender que não praticou a infração, ter suscitado ou querer suscitar questões que levem ao afastamento total da sua responsabilidade.
3.º - Não podendo o arguido impugnar judicialmente a decisão que “aplica” a admoestação, a última e decisiva palavra caberá à entidade administrativa e não aos tribunais.
4.º - Assim, a norma do n.º 1 do artigo 59.º do Regime Geral das Contraordenações, na interpretação segundo a qual a decisão da autoridade administrativa que profere uma admoestação não é suscetível de impugnação judicial, é inconstitucional na violação do direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva (artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da Constituição), sendo, por isso, inconstitucional.
5.º - Termos em que deverá conceder-se provimento ao recurso.
(...)»
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
II: Fundamentação
4. O objeto do presente recurso de constitucionalidade é integrado pela norma constante do n.º 1, do artigo 59.º, do Regime Geral das Contraordenações (RGCO), na sua versão atual (Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro), quando interpretada no sentido de que a decisão administrativa que aplica sanção de admoestação não é suscetível de impugnação judicial, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, vertido nos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da CRP. A norma em crise tem a seguinte redação:
«(...)
Artigo 59.º (Forma e prazo)
5. A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é suscetível de impugnação judicial.
6. (...)
7. (...)
(...)»
Ora, assim sendo, cumpre desde logo esclarecer que em causa no presente recurso de constitucionalidade não está a questão do direito a um triplo grau de jurisdição em processo penal, nem tampouco a questão do direito a um duplo grau de jurisdição em processo contraordenacional. São estas questões que a jurisprudência constitucional já teve ensejo de tratar em diversos arestos. Considerou, quanto à primeira, que a inadmissibilidade de um duplo grau de recurso não se afigura desconforme com a garantia plasmada no artigo 32.º, n.º 1, da CRP (cfr. os acórdãos n.ºs 189/01, 264/04, 64/06 e 640/2004, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Já quanto à segunda, o Tribunal Constitucional tem vindo a estabilizar a diferença entre os ilícitos penal e contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 158/92, 344/93, 50/99, 473/01, 395/02, 50/03, 62/03, 249/03, 469/03, 492/03, 77/05 e 325/05, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt), sustentando, em coerência, que o duplo grau de jurisdição em processo contraordenacional não é constitucionalmente exigido nem dedutível a partir do n.º 10 do artigo 32.º, da CRP (cfr., neste sentido, o Acórdão 313/07, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
Destarte, a questão de constitucionalidade vertida nos autos tem que ver com o direito à impugnação judicial de decisões sancionatórias devidas pela prática de contraordenações, ao abrigo do princípio da tutela jurisdicional efetiva, talqualmente consagrado nos artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da CRP, questão que necessariamente imbrica com uma outra, que passa por apurar da natureza jurídica da figura da admoestação, prevista no artigo 51.º, n.º 1, do RGCO.
5. O direito à impugnação judicial de sanções de aplicação administrativa é um dado adquirido quer na doutrina (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 219, e Cardoso da Costa, “A tutela dos direitos fundamentais”, BMJ, n.º 5, 1981, p. 209), quer na jurisprudência constitucionais.
Esclareceu o Acórdão n.º 659/06 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), a este propósito, que “é óbvio que não se limitam aos direitos de audição e defesa as garantias dos arguidos em processos sancionatórios, mas é noutros preceitos constitucionais, que não no n.º 10 do artigo 32.º, que eles encontram esteio. É o caso, desde logo, do direito de impugnação perante os tribunais das decisões sancionatórias em causa, direito que se funda, em geral, no artigo 20.º, n.º 1, e, especificamente para as decisões administrativas, no artigo 268.º, n.º 4, da CRP (...).” Já no Acórdão n.º 45/08 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), o Tribunal asseverou que “não se ignorando que serão menos intensas as preocupações garantísticas em processos contraordenacionais em comparação com o processo criminal (...), aquelas não podem, contudo, ser de tal modo desvalorizadas que ponham em cheque a própria efetividade da tutela jurisdicional e as exigências de um processo equitativo.”
Atentas estas considerações, tudo está em saber se a admoestação a que se refere o artigo 51.º, do RGCO, na sua atual versão, é uma sanção proferida em processo contraordenacional, de tal forma que a respetiva impugnação judicial haja de ser entendida como integrando o âmbito de proteção do direito a uma tutela jurisdicional efetiva, talqualmente densificado supra. O mencionado preceito tem a seguinte redação:
«(...)
Artigo 51.º - (Admoestação)
1. Quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifique, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação.
2. A admoestação é proferida por escrito, não podendo o facto voltar a ser apreciado como contraordenação.
(...)»
Já na redação anterior – a constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro – o artigo 51.º dispunha nos seguintes termos:
«(...)
Artigo 51.º - (Processo de advertência)
1. Em caso de contraordenação ligeira poderão as autoridade administrativas competentes decidir-se por uma advertência acompanhada da exigência do pagamento de uma soma pecuniária nunca superior a 500$00.
2. Este processo só terá lugar quando o arguido, informado do direito de o recusar, com ele se conformar e dispuser a respetiva soma pecuniária imediatamente ou no prazo de 5 dias.
3. Nos casos referidos nos n.ºs 1 e 2 não pode o facto voltar a ser apreciado e sancionado como contraordenação.
(...)»
Ora, ao contrário da admoestação hoje prevista no RGCO, a advertência surgia cumulativamente com o pagamento de uma soma pecuniária e carecia da concordância do arguido. Não obstante esta mutação, há quem persista em perscrutar na admoestação semelhanças com o instituto da “dispensa de pena” (cfr. artigo 74.º, do Código Penal), configurando-a como uma “advertência com dispensa de coima”, sem efeitos condenatórios, e como uma “decisão preparatória do arquivamento”, insuscetível de impugnação judicial nos termos do n.º 2 do artigo 55.º, do RGCO (cfr., neste sentido, Lacerda da Costa Pinto, “O ilícito de mera ordenação social e a erosão social do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, Revista Portuguesa de Ciência Criminal, n.º 7, 1997, pp. 87-93).
Porém, confrontado com a questão da inimpugnabilidade judicial da admoestação, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 104/07, proferido em plenário, pugnou no sentido da inconstitucionalidade do artigo 59.º, n.º 1, do RGCO, assentando o seu juízo na seguinte argumentação:
«(...)
“É certo que o único efeito que a lei expressamente comina para a admoestação é o efeito, favorável ao agente, de o facto não poder voltar a ser apreciado como contraordenação (n.º 2 do artigo 51.º do RGCO). Mas a decisão não deixa, por isso, de constituir o ato final do processo de contraordenação e de concluir esse processo com a afirmação de que a conduta do agente constitui um facto ilícito censurável e de tirar as respetivas consequências no exercício de um poder público sancionatório. Embora como autor de um facto de reduzida gravidade e praticado com culpa diminuta, o agente é censurado pela violação de normas a que lei faz corresponder um ilícito típico no domínio do ordenamento em causa. A autoridade administrativa não se limita a expressar o seu entendimento sobre um modo de agir; admoesta, censura, repreende o agente por ter agido licitamente.
Deste modo, a decisão que profere uma admoestação é materialmente sancionatória (i.e, define unilateralmente, no exercício do poder público de aplicação de sanções por ilícito de mera ordenação social, a situação do agente como merecedor de uma censura e advertência para que passe a agir de outro modo) e procedimentalmente definitiva (i.e, não é preparatória de qualquer outro ato no seio desse mesmo procedimento). Comporta, em si mesmo, potencialidade lesiva para a esfera jurídica do destinatário, pelo que não pode deixar de ser, em princípio, suscetível de impugnação judicial (n.º 4 do artigo 268.º da Constituição).
Não se exclui que haja situações em que à lesividade abstrata da decisão de admoestação não corresponda a afetação, em concreto, de qualquer aspeto da esfera jurídica do destinatário com dignidade para abrir a via de impugnação judicial e em que, por falta de qualquer outro pressuposto processual (v.g., o interesse em agir), deva rejeitar-se o recurso. Mas, não é o que sucede em matéria de contas e financiamento dos partidos políticos. Este é um aspeto da atividade dos partidos sobre que incide a particular atenção da opinião pública, de modo que a afirmação de que um determinado partido político não cumpriu ou foi menos escrupuloso no cumprimento dos seus deveres nesta matéria é suscetível de afetar a sua imagem junto do eleitorado, fragilizando-o na prossecução dos seus objetivos.”
(...)»
Não soçobrando boas razões para afastar os argumentos esgrimidos, adere-se ao entendimento vertido neste acórdão, sublinhando, em coerência, que não falta às empresas que laboram no setor da radiodifusão interesse em agir quando lhes seja aplicada sanção de admoestação, visto que, não estando vedado o acesso do público a tais sanções, mediante a consulta das atas da CNE no respetivo sítio oficial, também tais empresas, por razões de prestígio e reputação, terão todo o interesse em demonstrar em juízo o cabal cumprimento dos preceitos inscritos nas leis eleitorais.
III. Decisão
6. Atento o exposto, o Tribunal Constitucional decide:
a) Julgar inconstitucional o artigo 59.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, na sua atual redação, na interpretação segundo a qual a decisão da autoridade administrativa que profere uma admoestação não é suscetível de impugnação judicial, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
b) Por conseguinte, conceder provimento ao recurso interposto, devendo a decisão recorrida ser reformulada tendo em conta o juízo, ora, proferido quanto à questão de constitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 28 de maio de 2013.- José da Cunha Barbosa – Maria Lúcia Amaral – Maria João Antunes – Maria de Fátima Mata-Mouros – Joaquim de Sousa Ribeiro.