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Processo n.º 906/2012
Plenário
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. No processo de execução fiscal instaurado contra A., Lda., para cobrança coerciva de coima em que esta entidade foi condenada em processo de contraordenação, o serviço de finanças de Matosinhos, constatando a falta de bens penhoráveis da devedora, notificou B., na qualidade de gerente no período da ocorrência do facto gerador da infração tributária, para o exercício do direito de audição prévia em vista à possibilidade de reversão da execução contra o responsável subsidiário.
Na sequência da audição prévia, o serviço de finanças determinou a reversão da execução, pelo que o responsável subsidiário deduziu oposição à execução, invocando como fundamentos a inexistência de título executivo, a inconstitucionalidade das normas dos artigos 13º do CPT e 24º da LGT, o não exercício da gerência de facto, a falta de culpa na insuficiência patrimonial da devedora originária e a falência da devedora em período anterior ao vencimento da dívida.
Por sentença de 18 de julho de 2011, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou procedente a oposição e extinta a execução fiscal deduzida contra o oponente, invocando a inconstitucionalidade da norma do artigo 8°, n.º 1, do Regime Geral das Infrações Tributárias (RGIT), na parte em que prevê a responsabilidade subsidiária do gerente por coimas aplicadas a pessoas coletivas por factos praticados no período do exercício do seu cargo, por violação do princípio constitucional da intransmissibilidade das penas e ainda por violação do princípio da presunção da inocência do arguido e do direito de audiência e de defesa na medida em que a referida norma contempla a imputação a terceiro de uma infração contraordenacional relativamente à qual este não teve oportunidade de se defender.
Tendo havido desaplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade, o Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, e, no seguimento do processo, apresentou alegações em que concluiu do seguinte modo:
1. O Artigo 8º, nº 1 (alíneas a) e b)) do RGIT, na parte em que se refere à responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes pelos montantes correspondentes às coimas aplicadas a pessoas coletivas em processo de contraordenação fiscal, não é inconstitucional (Acórdãos do Plenário nºs 437/2011 e 561/2011).
2. Termos em que deverá conceder-se provimento ao recurso.
Cabe apreciar e decidir.
II – Fundamentação
2. A sentença recorrida julgou inconstitucional a norma do artigo 8º, n.º 1, do RGIT (parecendo abranger indistintamente as suas alíneas a) e b)), por violação do princípio da intransmissibilidade das penas, da presunção da inocência e do direito de audiência do arguido, por considerar, em síntese, que a norma prevê a responsabilidade do gerente pela coima aplicada à pessoa coletiva, e não uma responsabilidade por facto próprio e autónomo que lhe seja diretamente imputável.
Tendo concluído, com fundamento nesse julgamento de inconstitucionalidade, que «as dívidas por coimas não podem ser exigidas ao revertido, ainda que em termos de responsabilidade subsidiária, e que o despacho de reversão, que assim decidiu, violou a Constituição».
Parece ser de considerar, nestes termos, que a sentença recorrida se limitou a julgar a inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 8º do RGIT, na parte em que se refere à responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes pelos montantes correspondentes às coimas aplicadas a pessoas coletivas em processo de contraordenação fiscal.
Ainda que essa responsabilidade possa ser concretizada através da reversão do processo de execução fiscal, por efeito do que dispõem os artigos 159º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e 23º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT), e tenha sido esse, no caso, o meio processual efetivamente utilizado, o certo é que não foi desaplicado pelo tribunal recorrido um qualquer critério normativo que relacione a responsabilidade subsidiária do gerente com o mecanismo processual pelo qual ela pode ser efetivada, e que só poderia ser objeto de recurso de constitucionalidade se o tribunal recorrido tivesse formulado um juízo de inconstitucionalidade com base nas disposições conjugadas do artigo 8º, n.º 1, do RGIT e daqueles outros artigos do CPPT e da LGT.
Entende-se, assim, que a única questão de constitucionalidade que vem suscitada é a relativa à norma do artigo 8º, n.º 1, do RGIT, na parte em que se refere à responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes pelos montantes correspondentes às coimas aplicadas a pessoas coletivas em processo de contraordenação fiscal.
3. O Tribunal Constitucional, em Plenário, pronunciou-se já sobre essa questão, ainda que por referência à correspondente norma do artigo 7º-A do Regime Jurídico das Infrações Fiscais Não Aduaneiras (RJIFNA).
No acórdão n.º 561/2011 decidiu-se não julgar inconstitucional a referida norma do artigo 7º-A do RJIFNA, com base na argumentação transposta de precedente acórdão da secção tirado a propósito das normas das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 8º do Regime Geral das Infrações Tributárias, e que assenta essencialmente na seguinte ordem de considerações:
O que o artigo 8º, n.º 1, alíneas a) e b), do RGIT prevê é uma forma de responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes, que resulta do facto culposo que lhes é imputável de terem gerado uma situação de insuficiência patrimonial da empresa, que tenha sido causadora do não pagamento da multa ou da coima que era devida, ou de não terem procedido a esse pagamento quando a sociedade ou pessoa coletiva foi notificada para esse efeito ainda durante o período de exercício do seu cargo.
O que está em causa não é, por conseguinte, a mera transmissão de uma responsabilidade contraordenacional que era originariamente imputável à sociedade ou pessoa coletiva; mas antes a imposição de um dever indemnizatório que deriva do facto ilícito e culposo que é praticado pelo administrador ou gerente, e que constitui causa adequada do dano que resulta, para a Administração Fiscal, da não obtenção da receita em que se traduzia o pagamento da multa ou coima que eram devidas.
A simples circunstância de o montante indemnizatório corresponder ao valor da multa ou coima não paga apenas significa que é essa, de acordo com os critérios da responsabilidade civil, a expressão pecuniária do dano que ao lesante cabe reparar, que é necessariamente coincidente com a receita que deixa de ter dado entrada nos cofres da Fazenda Nacional; e de nenhum modo permite concluir que tenha havido a própria transmissão para o administrador ou gerente da responsabilidade contraordenacional.
Por outro lado, o facto de a execução fiscal poder prosseguir contra o administrador ou gerente é uma mera consequência processual da existência de uma responsabilidade subsidiária, e não constitui, em si, qualquer indício de que ocorre, no caso, a transmissão para terceiro da sanção aplicada no processo de contraordenação (cfr. artigo 160º do Código de Procedimento e de Processo Tributário).
Acresce que a responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes assenta, não no próprio facto típico que é caracterizado como infração contraordenacional, mas num facto autónomo, inteiramente diverso desse, que se traduz num comportamento pessoal determinante da produção de um dano para a Administração Fiscal.
É esse facto, de caráter ilícito, imputável ao agente a título culpa, que fundamenta o dever de indemnizar, e que, como tal, origina a responsabilidade civil.
Tudo leva, por conseguinte, a considerar que não existe, na previsão da norma do artigo 8º, n.º 1, alíneas a) e b), do RGIT, um qualquer mecanismo de transmissibilidade da responsabilidade contraordenacional, nem ocorre qualquer violação do disposto no artigo 30º, n.º 3, da Constituição, mesmo que se pudesse entender - o que não é líquido - que a proibição aí contida se torna aplicável no domínio das contraordenações.
Não há nenhum motivo para alterar este entendimento.
4. De facto, o preceito em análise, sob a epígrafe “Responsabilidade civil pelas multas e coimas”, impõe uma responsabilidade subsidiária aos administradores pelas multas ou coimas aplicadas a infrações por factos praticados no período do exercício do seu cargo (ou por factos anteriores quando a decisão definitiva que as aplicar for notificada durante o período do exercício do seu cargo) “quando tiver sido por culpa sua que o património da sociedade ou pessoa coletiva se tornou insuficiente para o seu pagamento”.
Como o enunciado verbal da disposição logo evidencia, trata-se de uma responsabilidade civil por facto próprio, facto culposo causador do não pagamento pelo ente coletivo da dívida que onerava o seu património, quer porque devido a culpa sua o património da pessoa coletiva se tornou insuficiente para o pagamento, quer porque também por culpa sua o pagamento não foi efetuado quando devia, tornando-se depois impossível (nestes precisos termos, GERMANO MARQUES DA SILVA, Direito Penal Tributário, Lisboa, 2009, págs. 328-329).
A responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes não provém do próprio facto típico que é caracterizado como infração contraordenacional, mas de um facto autónomo e posterior que se traduz num comportamento pessoal determinante da produção de um dano para a Administração Fiscal. E por isso estamos no domínio da responsabilidade ressarcitória e não já da responsabilidade sancionatória.
A posição que concebe nessa forma de responsabilidade subsidiária como uma transmissão da responsabilidade contraordenacional para terceiro parte de uma visão utilitarista do regime legal que tende a considerar a medida como visando obter, por via indireta, o mesmo efeito prático que o Estado atingiria através da cobrança coerciva da coima.
O facto é que não é constitucionalmente vedado ao legislador responsabilizar civilmente as pessoas que exerçam funções de administração em pessoas coletivas pelos prejuízos que tenham resultado da insuficiência do património coletivo para solver as suas dívidas, incluindo as que resultem da aplicação de coimas, quando sejam consequência de atos de gestão danosa por eles culposamente praticados. E a efetivação dessa responsabilidade poderia ter lugar, nos termos gerais, ainda que não houvesse uma específica previsão normativa nesse sentido.
Por sua vez, a transmissão da responsabilidade penal a que se refere o artigo 30º, n.º 3, da Constituição, tendo como principais efeitos a proibição da transmissão da pena para terceiros e a impossibilidade de subrogação no cumprimento das penas, está associada ao princípio da pessoalidade, e não se basta com a mera aparência de analogia funcional entre os vínculos de responsabilidade civil subsidiária e da responsabilidade contraordenacional ou quaisquer outras considerações atinentes às razões de política legislativa que poderiam ter estado na base da adoção do mecanismo legal.
Não pode perder-se de vista que a responsabilidade dos gerentes ou administradores prevista no artigo 8º, n.º 1, alíneas a) e b), do RGIT é uma responsabilidade civil por facto próprio, que não prescinde da verificação dos pressupostos gerais da responsabilidade aquiliana, incluindo a ilicitude, a culpa, o nexo de causalidade e o dano, que ao lesado cabe naturalmente alegar e provar como condição de procedência da ação. A responsabilidade assim caracterizada é legalmente qualificada como subsidiária apenas porque está dependente, em primeira linha, da não satisfação do crédito por parte da pessoa coletiva sobre que incidia o dever de pagamento da coima.
Por outro lado, o facto de a subsidiariedade poder ditar o prosseguimento da execução fiscal contra o administrador ou gerente com base no mesmo título executivo que permitia a cobrança coerciva da coima – através de um mecanismo de reversão da execução, em aplicação do disposto nos artigos 159º do Código de Procedimento e de Processo Tributário e 23º, n.º 1, da Lei Geral Tributária - é uma mera consequência jurídica que o intérprete poderá entretanto extrair destas outras disposições legais, que, como tal, respeita já ao meio processual através do qual se pode efetivar a responsabilidade civil, e que não interfere no juízo de validade constitucional relativamente à norma que especificamente prevê essa forma de responsabilidade.
Não pode falar-se, em qualquer caso, de uma automática transmissão para a esfera jurídica do administrador ou gerente da responsabilidade sancionatória que cabia à pessoa coletiva, nem tem sentido invocar, a propósito, os princípios da culpa ou da proporcionalidade enquanto parâmetros da constituição criminal.
5. A decisão recorrida invoca ainda como argumento adjuvante da tese da inconstitucionalidade a possibilidade do exercício do direito de regresso por parte do responsável subsidiário, em aplicação do disposto no artigo 11º, n.º 9, do Código Penal, que seria supletivamente aplicável à hipótese prevista no artigo 8º, n.º 1, do RGIT.
Independentemente da questão de saber se há lugar à aplicação supletiva do artigo 11º, n.º 9, do CP no caso de responsabilidade subsidiária por infrações tributárias, e especialmente em matéria contraordenacional – questão já de si discutível visto que os artigos 7º e 8º do RGIT contêm uma regulação precisa e completa em matéria de responsabilidade criminal e contraordenacional das pessoas coletivas e dos seus representantes -, o certo é que o direito de regresso a que se refere aquela disposição é, em si, uma figura do direito civil, especialmente aplicável às obrigações solidárias, e que se traduz, em relação ao devedor solidário que seja obrigado a cumprir, no direito de exigir da cada um dos seus condevedores a parte que lhe cabia na responsabilidade comum (artigo 524º do Código Civil).
Ainda que a lei preveja idêntico direito de regresso em relação à responsabilidade subsidiária de pessoas singulares pelas multas penais aplicáveis a pessoas coletivas, como sucede com a referida norma do artigo 11º, n.º 9, do Código Civil, estamos ainda aí perante uma responsabilidade de natureza civil (PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE, Comentário do Código Penal, Lisboa, 2008, pág. 86), ficcionando o legislador que, em caso de incumprimento por parte do devedor originário, ainda que por ato culposo do gerente, se estabelece um direito de crédito, na relação interna, a favor do responsável subsidiário, de modo a que este possa recuperar as importâncias que desembolsou em consequência do incumprimento imputável ao devedor.
Em qualquer caso, o direito de regresso, como expediente típico do direito civil, nunca poderia servir para justificar a ideia de que a responsabilidade subsidiária dos administradores e gerentes é uma responsabilidade penal resultante da transmissão dos efeitos da pena aplicada ao autor da infração. Essa transmissão de responsabilidade penal, a ser admitida pelo legislador, exonerava supostamente o agente do pagamento da coima e satisfaria os fins da repressão associados ao processo contraordenacional, pelo que nunca seria consentânea com a simultânea previsão de um direito de regresso a favor de quem se subrogou no cumprimento da sanção.
Pela natureza das coisas, o direito de regresso tem, pois, pressuposta uma deslocação patrimonial que só releva no plano meramente civilístico.
6. Assentando-se que a norma do artigo 8º, n.º 1, do RGIT não pode entender-se como consagrando uma modalidade de transmissão para gerentes ou administradores da coima aplicada à pessoa coletiva, facilmente se compreende que esse dispositivo não pode também pôr em causa o princípio da presunção da inocência do arguido, a que o tribunal recorrido também fez apelo para declarar a inconstitucionalidade do preceito.
Na verdade, o artigo 32º, n.º 2, da Constituição, ao estipular no seu primeiro segmento que “[t]odo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação”, estabelece um princípio processual criminal que assenta essencialmente na ideia de que o processo deve assegurar ao arguido todas as garantias práticas de defesa até vir a ser julgado publicamente culpado por sentença definitiva (JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra, 2005, pág. 355).
Ainda que se aceite que este princípio tem também aplicação no âmbito dos processos de contraordenação, como refração da garantia dos direitos de audiência e de defesa do arguido, que é tornada extensiva a essa forma de processo pelo artigo 32º, n.º 10, da Constituição, o certo é que, no caso, conforme já se esclareceu, não estamos perante uma imputação a terceiro de uma infração contraordenacional relativamente à qual este não tenha tido oportunidade de se defender, mas perante uma mera responsabilidade civil subsidiária que resulta de um facto ilícito e culposo que se não confunde com o facto típico a que corresponde a aplicação da coima (neste sentido, o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 129/2009).
III – Decisão
Pelo exposto decide-se:
a) não julgar inconstitucionais as normas das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 8º do Regime Geral das Infrações Tributárias, na parte em que se refere à responsabilidade civil subsidiária dos administradores e gerentes por coimas aplicadas a pessoas coletivas em processo de contraordenação;
b) conceder provimento e revogar a decisão recorrida para que seja reformada em conformidade com o presente juízo de constitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 9 de julho de 2013. – Carlos Fernandes Cadilha – Ana Guerra Martins – Pedro Machete – Maria de Fátima Mata-Mouros – Fernando Vaz Ventura – Maria Lúcia Amaral – Maria João Antunes (vencida, pelas razões constantes da declaração aposta ao Acórdão nº 437/2011) – José da Cunha Barbosa (vencido nos termos da declaração que se junta) – Catarina Sarmento e Castro (vencida pelas razões constantes do ACTC nº 481/2010 e 24/2011, bem como pelas razões constantes da declaração de voto aposta ao ACTC 561/2011) – Maria José Rangel de Mesquita (vencida, no essencial, pelos fundamentos constantes do acórdão nº 481/2010 e da declaração de voto do Senhor Conselheiro João Cura Mariano anexa ao mesmo acórdão) – João Cura Mariano (vencido nos termos da declaração de voto que anexo) – Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido de acordo com as fundamentações dos Acs. Nº 481/2010 e 26/2011, de que fui relator, e das declarações de voto apensas aos Acs. nº 437/2011 e 561/2011).
Tem voto de conformidade do Conselheiro Vítor Gomes e não assina por entretanto ter cessado funções neste Tribunal.
Carlos Fernandes Cadilha.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei vencido por entender que no artigo 8.º, n.º 1, a) e b), do RGIT, apesar do seu título, não está consagrado um regime de responsabilidade civil aquiliana, mas sim um regime de transmissão legal da obrigação de pagamento duma coima, o qual, conforme explica o Acórdão n.º 481/2010, viola os princípios constitucionais da culpa, da igualdade e da proporcionalidade, sem que isso signifique que esteja constitucionalmente vedado ao legislador, responsabilizar civilmente as pessoas que exerçam funções de administração em pessoas coletivas, pelos prejuízos que resultaram da insuficiência do património coletivo para solver as suas dívidas, incluindo as que resultaram de aplicação de coimas, em consequência de comportamento culposo destes.
João Cura Mariano
DECLARAÇÃO DE VOTO
Votei a inconstitucionalidade da norma extraída do artigo 8.º, n.º 1, alíneas a) e b) do RGIT, com fundamento nas razões expendidas na minha declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 437/2011, ou seja, tendo por base os fundamentos expendidos no Acórdão n.º 481/2010 e para o qual, em essência e síntese, remetem os Acórdãos 24/2011 e 26/2011, e, ainda, no Acórdão 561/2011.
Assim, face às mencionadas razões, concluiria pela declaração de inconstitucionalidade do artigo 8.º, n.º 1, alíneas a) e b), do RGIT, por violação dos princípios constitucionais da culpa, da igualdade e da proporcionalidade, quanto à parte em que se refere à responsabilidade dos administradores e gerentes pelos montantes correspondentes às coimas aplicadas em processo de contra-ordenação fiscal.
J. Cunha Barbosa