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Proc. nº 774/2000
2ª Secção Rel.: Consª Maria Fernanda Palma
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional
I Relatório
1. O Ministério Público instaurou, junto do Tribunal Judicial de Coruche, acção declarativa de anulação com processo sumário contra M..., I..., T..., C..., J..., G..., A...., L... e D..., pedindo a anulação do contrato de compra e venda de um prédio rústico.
Por decisão do Juiz do Tribunal Judicial de Coruche, de 7 de Abril de 1999, a acção foi julgada improcedente.
O Ministério Público interpôs recurso. Dado o recurso ter sido interposto no 1º dia útil, após o decurso do respectivo prazo, o Ministério Público foi notificado, nos termos e para os efeitos do disposto no nº 6 do artigo 145º do Código de Processo Civil, por despacho de 29 de Abril de 1999.
2. O Ministério Público interpõe recurso do despacho de 29 de Abril de 1999 para o Tribunal da Relação de Évora.
O Tribunal da Relação de Évora, por acórdão de 19 de Outubro de
2000, julgou inconstitucional, por violação dos artigos 20º, nº 4, 110º, nº 1, e
203º, da Constituição, a disposição normativa que resulta da interpretação conjugada dos artigos 145º do Código de Processo Civil e 1º, nº 1, 2º, nº 1, alíneas a) e b) e 131º, nº 1, alínea a), do Código das Custas Judiciais, segundo a qual o Ministério Público está dispensado da multa cominada nos nºs 5 e 6 do mencionado artigo 145º. Consequentemente, o Tribunal recusou a aplicação de tal dimensão normativa.
3. O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da conformidade à Constituição das normas desaplicadas.
Junto do Tribunal Constitucional o Ministério Público apresentou alegações que concluiu do seguinte modo:
1º - Não afrontam qualquer preceito ou princípio da Constituição as normas do Código das Custas Judiciais que se limitam a definir o conceito de custas (dele excluindo obviamente as multas, enquanto sanções processuais de natureza patrimonial), a estabelecer certas isenções subjectivas de custas para o Estado e o Ministério Público (obviamente irrelevantes para a problemática de uma eventual dispensa de “multas”) e a dispor sobre o destino das multas arrecadadas em consequência da actividade judiciária (sem que simultaneamente se questione a norma constante dos artigos 146º e 147º do Código das Custas Judiciais, da qual decorre a identidade entre o património a favor de quem se arrecadam receitas e a que cabe efectuar despesas no âmbito da actividade judicial e do Ministério Público).
2º - A norma constante do artigo 145º, nºs 5 e 6, do Código de Processo Civil, interpretada em termos de isentar o Ministério Público, agindo em representação do Estado-colectividade, do pagamento da multa aí prevista, não ofende o princípio da igualdade.
3º - Na verdade, tal regime decorre, em última análise, de caber a um mesmo património autónomo, quer o pagamento da multa que, porventura, fosse devida, quer a arrecadação da receita resultante do seu pagamento, tornando absolutamente desprovida de real eficácia sancionatória a mera operação contabilística em que se traduziria a respectiva imposição.
4º - O “juízo prudencial”, facultado ao juiz pelo nº 7 do artigo 145º do Código de Processo Civil, consente-lhe uma (eventualmente necessária) parificação das partes, permitindo-lhe reduzir ou dispensar o pagamento de multas que, no decorrer da causa, seriam devidas pela parte não isenta, quando o Ministério Público já beneficiou da isenção decorrente da interpretação normativa questionada.
5º - Termos em que deverá proceder o presente recurso, em conformidade com um juízo de constitucionalidade.
Os recorridos não contra-alegaram.
Cumpre decidir.
II Fundamentação
A Delimitação do objecto do recurso
4. Os preceitos indicados têm a seguinte redacção:
Artigo 145º Modalidades do prazo
1 - O prazo é dilatório ou peremptório.
2 - O prazo dilatório difere para certo momento a possibilidade de realização de um acto ou o início da contagem de um outro prazo.
3 - O decurso do prazo peremptório extingue o direito de praticar o acto.
4 - O acto poderá, porém, ser praticado fora do prazo em caso de justo impedimento, nos termos regulados no artigo seguinte.
5 - Independentemente de justo impedimento, pode o acto ser praticado dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, ficando a sua validade dependente do pagamento imediato de uma multa de montante igual a um oitavo da taxa de justiça que seria devida a final pelo processo, ou parte do processo, se o acto for praticado no primeiro dia, de um quarto da taxa de justiça, se o acto for praticado no segundo dia, ou de metade da taxa de justiça, se o acto for praticado no segundo dia, ou de metade da taxa de justiça, se o acto for praticado no terceiro dia, não podendo, em qualquer dos casos, a multa exceder 5 UC.
6 - Praticado o acto em qualquer dos três dias úteis seguintes sem ter sido paga imediatamente a multa devida, logo que a falta seja verificada, a secretaria, independentemente de despacho, notificará o interessado para pagar multa de montante igual ao dobro da mais elevada prevista no número anterior, sob pena de se considerar perdido o direito de praticar o acto, não podendo, porém, a multa exceder 10 UC.
7 - O juiz pode determinar a redução ou dispensa da multa nos casos de manifesta carência económica ou quando o respectivo montante se revele manifestamente desproporcionado.
Artigo 1º
Âmbito das custas
1 - As custas compreendem a taxa de justiça e os encargos.
(...)
Artigo 2º Isenções subjectivas
1 - Sem prejuízo do disposto em lei especial, são unicamente isentos de custas: a) O Estado, incluindo os seus serviços ou organismos ainda que personalizados; b) O Ministério Público;
(...)
Artigo 131º Destino das receitas
1 - Revertem para o Cofre Geral dos Tribunais: a) O produto das coimas e das multas de qualquer natureza cobradas em juízo, ainda que por lei constituam receita do Estado ou de outras entidades;
(...)
A decisão recorrida julgou materialmente inconstitucional a dimensão normativa que fundamenta o não pagamento da multa a que se refere o artigo 145º do Código de Processo Civil, nos seus nºs 5 e 6, pelo Ministério Público nas acções em que represente o Estado no exercício de actos de gestão pública no
âmbito da função administrativa.
Não está, pois, manifestamente em causa o pagamento de custas (no sentido de a referida multa não integrar a noção de custas, cf., entre outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 723/98, de 16 de Dezembro - inédito), pelo que não tem cabimento a invocação do preceituado no artigo 2º do Código das Custas Judiciais.
Por outro lado, o Tribunal da Relação de Évora também não considerou inconstitucional uma qualquer noção ou definição do âmbito das custas. Não cabe, portanto, apreciar neste recurso a conformidade à Constituição do disposto no artigo 1º, nº 1, do Código das Custas Judiciais.
Por último, o tribunal a quo também não questiona, na perspectiva da constitucionalidade, o destino das multas, nomeadamente a circunstância de tais valores reverterem para Cofre Geral dos Tribunais. Desse modo, não se apreciará igualmente a conformidade à Constituição do artigo 131º, alínea a), do Código das Custas Judiciais.
Na verdade, o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida incide exclusivamente sobre os preceitos que consagram a multa devida pelo Ministério Público pela prática do acto nos três dias posteriores ao termo do prazo. O objecto do presente recurso de constitucionalidade é, portanto, constituído pela dimensão normativa resultante da interpretação do artigo 145º, nºs 5 e 6, do Código de Processo Civil, segundo a qual o Ministério Público não tem de pagar a multa aí prevista quando pratique o acto nos primeiros três dias
úteis posteriores ao termo do prazo.
B Apreciação da conformidade à Constituição do artigo 145º, nºs 5 e 6, do Código de Processo Civil
5. O Tribunal Constitucional já considerou em anterior aresto não existir uma analogia absoluta entre o Ministério Público e outros sujeitos processuais no que se refere ao pagamento de multas processuais, na medida em que este tem, essencialmente, a função de garante da legalidade democrática. Esse entendimento foi claramente expresso no Acórdão nº 71/2001, em que se disse: Porém, não existe inevitavelmente analogia absoluta entre o Ministério Público e o Governo no exercício das suas funções, no que se refere ao pagamento de multas processuais. Se é verdade que as funções de sujeito processual inerentes ao estatuto do Ministério Público (cf. artigo 219º da Constituição) podem justificar aquela isenção (cuja conformidade constitucional, de resto, não está agora em apreciação), o mesmo não se tem de passar em relação a um Ministro no exercício das suas funções administrativas. Com efeito, o Ministério Público, no exercício dos seus poderes estatutários, surge funcionalmente como interveniente processual, devendo actuar de acordo com critérios de estrita legalidade e objectividade. O exercício de actividade processual por um Ministro não é o essencial dos seus deveres funcionais e não deixa de corporizar um específico interesse, embora público, que, no contexto processual, o coloca na posição de parte. Desse modo, não violará o princípio da igualdade não lhe reconhecer o direito a um prazo mais alargado do que o que se reconhece à generalidade dos sujeitos, pela dispensa do pagamento da multa e distingui-lo, nesse ponto, do Ministério Público a quem compete funcionalmente a intervenção processual. Nem há, por conseguinte, uma imposição constitucional de que, independentemente de lei expressa, decorra a exigência de isenção de sanções processuais dos Ministros no exercício das suas funções.
As razões invocadas no aresto anterior para justificar um diferente tratamento do Estado Administração e do Ministério Público são, também, invocáveis para responder à questão mais directa de saber se a isenção de multa, sob análise, contraria alguma norma ou princípio constitucional. Com efeito, o desempenho processual do Ministério Público é expressão de uma função de representante da legalidade ou do cumprimento de estritos deveres funcionais, que integram o essencial do seu estatuto. Isso justifica, embora eventualmente não imponha, um certo tratamento diferenciado relativamente às partes processuais em geral, nomeadamente no que se refere à possibilidade de vir a dispor, independentemente de multa, de um alargamento do prazo processual.
6. Considera-se, porém, ainda assim, que a justificação da isenção de multa não implicará um privilégio do Ministério Público relativamente ao não cumprimento dos prazos processuais, não o dispensando, por isso, de emitir uma manifestação de vontade no sentido de requerer a prática do acto nos três dias posteriores ao termo do prazo. Essa exigência equivalerá, num plano simbólico, ao pagamento de multa (cf., nesse sentido, a declaração de voto aposta ao Acórdão nº 59/91, de 7 de Março - D.R., II Série, de 1 de Junho de 1991) e será um modo suficiente e adequado de controlo institucional do cumprimento dos deveres relativos a prazos processuais pelo Ministério Público. Corresponderá a uma alternativa possível a um pagamento de multas, o qual é exigido, fundamentalmente, a partir da perspectiva de interesse no processo, característica de uma actuação processual, não funcional, mas exclusivamente como parte.
III Decisão
7. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide não julgar inconstitucional a dimensão normativa que resulta do artigo 145º, nºs 5 e 6, do Código de Processo Civil, segundo a qual o Ministério Público está isento da multa aí prevista, devendo, contudo, e nos termos do artigo 80º, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o tribunal a quo fazer aplicação de tal preceito, no sentido de exigir que o Ministério Público, não pagando a multa, emita uma declaração no sentido de pretender praticar o acto nos três dias posteriores ao termo do prazo.
Lisboa, 11 de Julho de 2001 Maria Fernanda Palma Guilherme da Fonseca Bravo Serra (vencido, quanto à decisão na parte em que exige ao Ministério Público a emissão de uma declaração no sentido de pretender praticar o acto nos três dias posteriores ao termo do prazo, não acompanhando, assim, a fundamentação contida na 2ª parte do ponto 6. Deste acórdão)
Paulo Mota Pinto (vencido, nos termos da declaração de voto que junto). Luís Nunes de Almeida
Declaração de voto Votei vencido, pois teria negado provimento ao recurso com os fundamentos que passo a expor sucintamente:
1. A meu ver, as normas do artigo 145º, n.ºs 5 e 6, do Código de Processo Civil, interpretadas no sentido de permitir a prática de actos processuais pelo Ministério Público “dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo”, sem que a sua validade fique dependente do pagamento da multa prevista em tais normas, são inconstitucionais, por violação do princípio da igualdade e do direito a um processo equitativo (artigos 13º, n.º 1 e 20º, n.º 4 da Constituição). Este entendimento – divergindo embora do seguido em decisões deste Tribunal
(veja-se, por todos, o citado Acórdão n.º 59/91) – não foi minimamente beliscado pelo Acórdão n.º 71/2001, no qual se considerou expressamente que não estava em causa a conformidade constitucional da “isenção” do Ministério Público, e se salientou, imediatamente antes da passagem citada no ponto 5 da presente decisão, que “não se questiona[va] essa prática - a qual, porventura, não será isenta de dúvidas.” (itálico aditado).
2. Considero tais dúvidas de constitucionalidade fundadas, uma vez que a referida “prática” implica a alteração genérica da natureza (primeiro cominatória, depois peremptória) da generalidade dos prazos para o Ministério Público – quer quando actua como parte, em representação do Estado, quer quando actua em defesa da legalidade ou de outros interesses cuja prossecução lhe está cometida (na presente decisão não se limita expressamente o julgamento efectuado aos casos em que o Ministério Público actua em defesa da legalidade) –, sem qualquer apoio nas finalidades que, bem ou mal, o legislador entendeu justificarem em geral a “possibilidade” prevista no artigo 145º, n.º 5, e a correspondente cominação. Faço questão de frisar que esta posição nada tem a ver, nem com o desconhecimento das relevantíssimas funções que ao Ministério Público são confiadas, em qualquer dos referidos papéis, nem com qualquer avaliação sobre a maior ou menor frequência comparativa do recurso à dita “possibilidade”, nem, sequer, com uma negação da legitimidade constitucional de prazos de duração diferenciada para o Ministério Público (v., aliás, o artigo 160º, n.º 1 do Código de Processo Civil) e restantes sujeitos processuais. Entendo que tal diferenciação pode materialmente justificar-se (e, porventura, até, recomendar-se), à luz das exigências procedimentais e de organização que a própria complexidade das funções prosseguidas pelo Ministério Público comporta. Não é, porém, sobre a duração que versa a presente questão de constitucionalidade. É, antes, a mais favorável natureza, para o Ministério Público, da generalidade dos prazos, sem distinção, que está em causa. E julgo que tal diferença – traduzida, concretamente, no facto de, para praticar o acto processual nos três dias “subsequentes ao termo do prazo”, as partes deverem pagar uma multa, enquanto o Ministério Público o pode fazer livremente, quer em defesa da legalidade, quer como parte – só poderia admitir-se se, por um lado, as finalidades visadas com a cominação da multa no artigo 145º, n.º 5, não fossem aplicáveis à actuação processual do Ministério Público, ou se, por outro lado, algo impedisse este de pagar multas. Manifestamente, não é, porém, o caso.
3. Quanto ao segundo ponto, este Tribunal já decidiu, por exemplo (justamente no citado Acórdão n.º 71/2001), que um órgão do Estado como o Ministério da Saúde está sujeito ao pagamento da multa em causa, apesar de “o Estado ser credor e devedor da multa processual”, dizendo-se que, “para além da evidente autonomia dos tribunais relativamente ao Governo na perspectiva da separação de poderes, há uma autonomia orçamental de ambos que afecta, nesse plano, a validade daquele argumento”. Deve lembrar-se, ainda, que mesmo entidades que estão isentas de custas, ou pessoas que gozam de apoio judiciário, não ficam por isso isentas do pagamento de multas – nomeadamente da multa prevista no artigo n.º 145º, n.º 5 do Código de Processo Civil. E também uma eventual perplexidade resultante do facto de se impor o pagamento da multa à instituição e não ao agente directamente responsável, se ultrapassa imediatamente se se considerar, não só o caso do referido Acórdão n.º 71/2001, como que tal problema diz apenas respeito às “relações internas” entre aqueles.
4. Não existe, por outro lado, qualquer razão para considerar inaplicáveis à actuação processual do Ministério Público os fins visados com a cominação da multa para a prática do acto nos três dias úteis subsequentes ao termo do prazo
– ou seja, a disciplina processual e a dissuasão da prática de actos depois do termo do respectivo prazo. À própria decisão de que discordei não escapou, aliás, a aplicabilidade ao Ministério Público de tais finalidades, tendo, porém, considerado suficiente e adequado para o controlo do cumprimento dos deveres relativos a prazos processuais, que o Ministério Público emita uma “manifestação de vontade no sentido de requerer a prática do acto nos três dias posteriores ao termo do prazo”. O que, porém, não se explica – nem, a meu ver, poderia explicar-se – é como é que tal mecanismo meramente formal pode ser considerado suficiente e adequado, não apenas para um controlo interno, ou “num plano simbólico”, mas para, no contexto da ordenação processual em que se situam as normas sobre prazos, prosseguir o objectivo, e obter o real efeito dissuasor e de disciplina processual, da multa prevista nas normas em questão.
5. É certo que a posição processual do Ministério Público – pelo menos enquanto não actua como representante do Estado – não pode ser parificada com a de uma parte no processo. Mas, a meu ver, o reconhecimento da existência de diferenças no respectivo papel processual não legitima, só por si, a previsão de um regime diverso, quanto à natureza de todos os prazos, sem justificação nas finalidades visadas com o regime previsto para as partes e sem consideração do sentido para que tais diferenças apontam – ou seja, de quais são essas diferenças. Não basta, assim, dizer que “o desempenho processual do Ministério Público é expressão de uma função de representante da legalidade ou do cumprimento de estritos deveres funcionais, que integram o essencial do seu estatuto”, para concluir que se justificaria “um certo tratamento diferenciado” (“nomeadamente no que se refere à possibilidade de vir a dispor, independentemente de multa, de um alargamento do prazo processual”). Há que ver em que sentido aponta a diferença de posições. Ora, é evidente que o Ministério Público, justamente porque na posição processual de defensor da legalidade, está obrigado (se não a dar o exemplo de cumprimento estrito dos prazos legais, sem prática do acto em dias subsequentes ao seu termo, pelo menos) a observar, quanto ao sentido do prazo que deve cumprir (mesmo que de duração justificadamente maior), um regime igualmente estrito ao das partes processuais, e não um regime genericamente mais favorável. A remissão para a actuação do Ministério Público na “função de representante da legalidade” ou no “cumprimento de estritos deveres funcionais”, que constitui a ratio decidendi do presente aresto, não pode, pois, a meu ver, deixar de resumir-se à consideração de que o Ministério Público, justamente porque actua em defesa da legalidade... não tem que observar o prazo legalmente previsto, com o efeito cominatório também previsto na lei, e que, em nome da legalidade e da disciplina processual, é imposto às partes.
Paulo Mota Pinto