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Proc. n.º 723/01 Plenário Relator.: Cons. Luís Nunes de Almeida
Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:
I
1. J..., mandatário do Partido Socialista (PS) nas eleições para os órgãos autárquicos do concelho de Vendas Novas, tendo tomado conhecimento da lista de candidatos da Coligação Democrática Unitária (CDU) à eleição da Assembleia Municipal, impugnou a elegibilidade do 1º candidato daquela lista, Dr. A ....
Segundo o impugnante, o referido candidato da CDU exerce as funções de gerente da Sociedade U..., Lda., sociedade em que o município de Vendas Novas detém uma posição maioritária. Daí, entender que ele se encontra abrangido pela inelegibilidade prevista no artigo 7º, nº 1, alínea d), da LEOAL (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica nº 1/2001, de 14 de Agosto).
Notificado para o efeito, o mandatário da CDU respondeu à impugnação, reconhecendo que o candidato é gerente da mencionada sociedade, a qual se obriga com a assinatura conjunta de três gerentes, sendo certo que o município detém na mesma 51% do capital social. Contudo, considerou que se não verificava a inelegibilidade em causa, porquanto os gerentes das sociedades comerciais não são funcionários, preenchendo a respectiva relação com a empresa as características do mandato e não as do contrato de trabalho subordinado; e, para além disso, as sociedades comerciais não revestiriam a natureza de entes autárquicos, pelo que nunca se encontrariam abrangidas pelo disposto na alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL. Em abono da sua tese, o mandatário da CDU juntou cópia de uma circular da Associação Nacional dos Municípios Portugueses onde se propugna a plena elegibilidade dos membros dos órgãos sociais de empresas ou sociedades participadas pelos municípios.
2. O Juiz indeferiu a «reclamação», salientando no respectivo despacho:
A figura do gerente de uma sociedade comercial não se confunde com a de um funcionário público, sujeito a poder disciplinar e de direcção dos seus superiores.
De facto o primeiro deve gerir no interesse da sociedade, a mesma com independência e isenção.
Não está sujeito a qualquer poder directivo ou disciplinar do órgão autárquico, nem pode, por este ser, compulsivamente afastado.
A norma em análise é uma norma restritiva ao princípio geral da elegibilidade dos cidadãos para os órgãos autárquicos.
Face ao seu carácter excepcional, não pode ser objecto de interpretação extensiva ou analógica.
Assim sendo, não se pode estender a inelegibilidade referida à figura do gerente.
O legislador não quis abranger tal função no elenco das inegibilidades.
3. Desta decisão do Juiz reclamou o mandatário do Partido Socialista, nos termos do preceituado no artigo 29º da LEOAL.
Alegou, em síntese, que os gerentes da sociedade em causa são
«nomeados em Assembleia Geral» e «com o voto favorável de, pelo menos, a maioria do capital social», cabendo à mesma Assembleia fixar «o prazo de duração dos mandatos dos gerentes» e «a respectiva remuneração», pelo que os mesmos gerentes auferem da dita sociedade rendimentos «a título de trabalho dependente», «passíveis dos descontos legalmente exigíveis em sede de regime geral da Segurança Social», o que lhes confere um «estatuto de dependência profissional, funcional, orgânica, económica e tutelar». Nesta conformidade, a não se considerar inelegível o candidato, poderia ele vir a pertencer – e, mesmo, a presidir – à Assembleia Municipal, órgão ao qual cabe acompanhar e fiscalizar a actividade da Câmara Municipal, sendo certo que se manteria na referida situação de dependência relativamente ao Presidente da Câmara,
«subvertendo-se afrontosamente o princípio da separação de poderes inerente, porque intrínseco, do sistema de governo municipal».
O Juiz considerou ter sido interposto recurso para o Tribunal Constitucional, que admitiu, e mandou notificar o mandatário da CDU para os efeitos do disposto no artigo 33º, nº 2, da LEOAL. Este mandatário, na sua resposta, reafirmou as posições anteriormente assumidas, sustentando que se devia manter integralmente o despacho recorrido
Cumpre decidir.
II
4. Das disposições conjugadas dos artigos 25º, 26º, 27º, 29º e 31º da LEOAL resulta o seguinte:
- Nos 5 dias subsequentes à apresentação das candidaturas o juiz verifica a regularidade do processo, a autenticidade dos documentos que o integram e a elegibilidade dos candidatos (artigo 25º, nº 2) e, se verificar existência de irregularidades processuais ou de candidatos inelegíveis, manda notificar o mandatário da candidatura para, no prazo de 3 dias, suprir as irregularidades ou sustentar que elas não existem, bem como para substituir os candidatos tidos por inelegíveis ou sustentar que se não verifica qualquer inelegibilidade (artigo 26º, nºs 1 e 2)
- Dentro desses mesmos 5 dias, podem os candidatos impugnar a regularidade do processo relativamente a outras candidaturas ou impugnar a elegibilidade de qualquer candidato de outra candidatura (artigo 25º, nº 3), não tendo essa impugnação de ser especificamente notificada aos mandatários das candidaturas impugnadas – só deverá haver notificação se ocorrer a situação prevista no artigo 26º, nºs 1 e 2
- Só depois de decorrido o prazo para suprimentos, o juiz lavra despacho a rejeitar os candidatos inelegíveis e as listas cujas irregularidades não tenham sido supridas (artigo 27º, nº 1), não prevendo a lei a existência de irregularidades insupríveis, nem a rejeição liminar de listas
- Nesse mesmo despacho, o juiz, expressa ou implicitamente, admite as restantes candidaturas e julga elegíveis os respectivos candidatos
- Das decisões sobre a admissão de candidaturas e a elegibilidade de candidatos (quer positivas, quer negativas), cabe reclamação para o próprio juiz
(artigo 29º, nºs 1 a 3), respeitando-se, então, o princípio do contraditório
- Seguidamente, o juiz decide as reclamações (artigo 29º, nº 4)
- Das decisões do juiz que decidam as reclamações, cabe recurso para o Tribunal Constitucional (artigo 31º)
Quer isto dizer que não há que confundir a impugnação prevista no artigo 25º, nº 3, (que ocorre antes do despacho para suprir irrgularidades ou substituir candidatos inelegíveis, a que se refere o artigo 26º), com a reclamação (deduzida depois do despacho do artigo 27º), sendo que é a prévia existência desta última – e de uma decisão sobre ela – que constitui pressuposto necessário da interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, como este tem uniformemente vindo a entender.
5. No caso dos autos, houve impugnação, que o Juiz mandou processar – e decidiu – como se se tratasse de uma reclamação. E houve igualmente a indispensável reclamação, que o Juiz, todavia, interpretou como recurso e, consequentemente, não decidiu, ordenando a imediata remessa dos autos ao Tribunal Constitucional.
Neste contexto, entende-se que o Tribunal Constitucional deve tomar conhecimento do «recurso», como se ele tivesse sido efectivamente interposto, aceitando-se como consolidada a conversão da reclamação em recurso, efectuado pelo Juiz a quo.
Com efeito, se assim não acontecesse – e excluindo-se, por manifestamente injusta e privadora de um direito assegurado pela Constituição e pela lei, a alternativa de o reclamante vir a ser expropriado da possibilidade de recorrer para este Tribunal – os autos teriam de voltar ao tribunal a quo, para que aí fosse decidida a reclamação, abrindo-se, depois, ainda, a fase do recurso, com respeito pelo princípio do contraditório.
Pois bem: uma tal solução afigura-se absolutamente inviável, tendo em conta o escasso período de tempo em que se tem de desenvolver o processo eleitoral, que se desenvolve num encadeamento que se não compadece com delongas, antes supõe o estrito cumprimento de prazos reduzidos que não podem ser anomalamente dilatados.
Assim sendo, o Tribunal conhecerá do objecto do recurso.
III
6. Preceitua o artigo 7º, nº 1, alínea d), da LEOAL que «não são elegíveis para os órgãos das autarquias locais dos círculos eleitorais onde exercem funções», «os funcionários das autarquias locais ou dos entes por estas constituídos ou em que detenham posição maioritária, que exerçam funções de direcção» (cfr. Declaração de Rectificação nº 20-A/2001, Diário da República, I série-A, suplemento, de 12 de Outubro).
A propósito da inelegibilidade dos «funcionários dos órgãos representativos das freguesias e dos municípios», constante da alínea c) do nº 1 do artigo 4º da anterior lei eleitoral (Decreto-Lei nº 701-B/76, de 29 de Setembro), expressou este Tribunal a seguinte opinião, no Acórdão nº 244/85
(Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6º vol., págs. 221/222):
Tais razões – e assim chegamos ao que o Tribunal julga ser o fundamento ou justificação decisiva da disposição em análise – podem, desde logo, reconduzir-se a estas duas ideias básicas: de um lado, a de preservar a independência do exercício dos cargos electivos autárquicos; do outro, a de assegurar que os respectivos titulares desempenhem esses cargos com isenção e
«desinteresse», ou seja, com «imparcialidade» (cf. precisamente, já neste sentido, a declaração de voto do que foi o ilustre Conselheiro Costa Aroso, aposta ao Acórdão n.º 12/84).
Na verdade, compreende-se que não possa ser eleito para um órgão autárquico, nem aquele que, na sua actividade profissional, é um «executor» das deliberações desse órgão, e no exercício de tal actividade bem pode depender hierarquicamente de outros funcionários da autarquia (pense-se, por exemplo, na hipótese de um funcionário dos serviços e limpeza de uma câmara que seja eleito vereador da mesma, e ao qual seja atribuído o pelouro da higiene municipal); nem tão-pouco aquele que, em razão do seu vínculo profissional à autarquia, é titular, face a ela, de interesses pessoais próprios e permanentes. Ou seja, e numa palavra: compreende-se que se queira evitar qualquer confusão – e antes garantir uma clara «separação» - entre o nível, que se poderá dizer ainda
«político», da tomada das deliberações e decisões autárquicas e o nível puramente «administrativo» da sua execução.
E, interpretando-se o preceito em causa, entendeu-se, então, que ele não abrangia os funcionários da administração autárquica autónoma ou mesmo só indirecta, embora também valesse, quanto a eles, «ao menos em parte e em certa medida», por à extensão da inelegibilidade «esse mais amplo círculo de destinatários» obstar a «letra da lei e a sua história»(ibidem, pág. 225).
De uma forma clara e expressiva, viria mais tarde este Tribunal a sublinhar, em matéria de inelegibilidades, que, estando-se «na presença de um direito fundamental de natureza política», «não é lícito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas que se configurariam como restrições de um direito político», sendo certo que «a jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria eleitoral tem acentuado que as normas que estabelecem casos de inelegibilidade contêm enumerações taxativas e não meramente exemplificativas» (Acórdão nº 735/93, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 26º vol., pág. 516).
O artigo 7º, nº 1, alínea d), da recente LEOAL introduziu profundas alterações ao regime constante do artigo 4º, nº 1, alínea c), da lei anteriormente vigente.
Na parte que ora nos interessa, duas modificações de relevo devem ser assinaladas:
- passaram a ficar abrangidos pela inelegibilidade não só os funcionários dos órgãos das autarquias locais, como os dos entes por estas constituídos e os dos entes em que elas detenham posição maioritária
- todavia, a inelegibilidade em causa só atinge os funcionários que exerçam funções de direcção
Este é o quadro legal à luz do qual se há-de apurar se é inelegível para uma assembleia municipal o candidato que, como resulta provado nos autos, exerce as funções de gerente de uma sociedade, em que o município detém participação maioritária.
7. A primeira questão a resolver consiste em apurar se o exercício de certas funções numa sociedade comercial com participação maioritária da autarquia no respectivo capital social pode determinar a ocorrência de uma inelegibilidade.
A coligação recorrida entende que não, porquanto uma sociedade comercial não constitui um ente autárquico. E no mesmo sentido se pronunciou o Juiz a quo.
Assinale-se, porém, que a lei se não refere a entes autárquicos, mas antes a entes constituídos pelas autarquias locais e a entes em que elas detenham posição maioritária.
Ora, se os entes constituídos pelas autarquias locais corresponderão a formas de administração indirecta ou autónoma – v.g., associações ou federações de municípios, serviços municipalizados ou outros institutos ou fundações criadas pela autarquia para prosseguirem finalidades específicas -, já se não descortina como a categoria entes em que a autarquia detenha posição maioritária possa corresponder a uma realidade jurídica distinta das sociedades. Com efeito, só no âmbito de uma instituição societária faz sentido falar de posição maioritária da autarquia, já que pressupõe a coligação desta com outras pessoas ou entidades que se encontrem numa posição minoritária – relação que necessariamente se processa apenas no seio de uma sociedade.
Conclui-se, pois, que as sociedades comerciais se encontram abrangidas pela previsão legal.
8. Esta conclusão tem reflexos na determinação do conceito de funcionário, constante da mesma disposição.
Na verdade, se existem inelegibilidades que atingem o exercício de certas funções desempenhadas em sociedades comerciais, e sendo certo que as relações entre tais sociedades e os respectivos trabalhadores se regem pela legislação laboral comum, forçoso se torna igualmente concluir que o conceito de funcionário, adoptado na lei eleitoral, se não pode confundir com o conceito geralmente acolhido no âmbito do Direito Administrativo.
Assim, os funcionários a que se refere a alínea d) do nº 1 do artigo 7º da LEOAL não serão apenas «os trabalhadores da função pública que integram o quadro de um organismo ou serviço» (Acórdão nº 244/85, cit., pág.
226), mas antes todos aqueles que exerçam uma actividade profissional com subordinação jurídica, no âmbito da autarquia ou de qualquer dos entes por ela constituídos ou em que detenha posição maioritária.
9. Resta, pois, averiguar se o gerente de uma sociedade comercial por quotas desempenha uma actividade profissional que exerce com subordinação jurídica, de tal sorte que, para efeitos da lei eleitoral, possa ser tido como um funcionário da mesma sociedade.
É conhecida a controvérsia acerca da «natureza do vínculo entre a sociedade e o administrador, visto este como um indivíduo nomeado para o exercício de um cargo num órgão social. Muitos autores entendem que entre a sociedade e o administrador se forma um contrato mas, se para uns estamos perante um contrato de mandato, para outros trata-se antes de um contrato de prestação de serviços ou de um contrato a se stante» (Alexandre Soveral Martins, Os Poderes de Representação dos Administradores de Sociedades Anónimas, Coimbra Editora, 1998, págs. 55-57).
A generalidade da doutrina, porém, afasta a qualificação como laboral do vínculo entre o administrador ou gerente e a sociedade (cfr. António Menezes Cordeiro, Da Responsabilidade Civil dos Administradores das Sociedades Comerciais, Lex, 1997, págs. 393-396). E, com frequência, exactamente por não existir uma relação de subordinação jurídica.
Assim, sublinha Luís Brito Correia (Os Administradores de Sociedades Anónimas, Almedina, 1993, pág. 561):
Do que se disse atrás sobre a situação do administrador decorre que as diferenças entre este e o trabalhador subordinado são também flagrantes.
Enquanto o administrador goza de grande autonomia perante a sociedade (ou os seus outros órgãos), o trabalhador está juridicamente subordinado ao empregador.
A sociedade não tem sobre o administrador um poder de direcção, com a intensidade característica da relação laboral; nem pode sequer dizer-se que o administrador tem mera autonomia técnica perante a sociedade, pois tem muito mais autonomia que essa.
E, por seu turno, assinala Bernardo da Gama Lobo Xavier (Curso de Direito do Trabalho, 2ª ed., Verbo, pág. 298):
Situação especial é a dos administradores e gerentes das sociedades, que praticam actos jurídicos em nome dessas pessoas colectivas que representam, sendo por elas retribuídos. Simplesmente nestes casos, há uma relação de organicidade suposta pela própria natureza das pessoas colectivas, que têm de agir por órgãos (v. g., conselhos de administração ou gerência), os quais necessitam de um suporte humano. Essas pessoas físicas designadas para integrar tais órgãos não são apenas mandatários, mas suportes de órgãos independentes
(organtraeger), que exercem as suas funções com autonomia. Existindo, porventura, simultaneamente uma relação de emprego com a sociedade (os administradores são retribuídos, gozam férias e, às vezes, têm direito a reforma), essa relação supõe uma autonomia na actividade que a diferencia da situação dos trabalhadores subordinados(...).
Mesmo no caso das sociedades por quotas – situação a que se reportam os autos -, «os gerentes devem praticar os actos que forem necessários ou convenientes para a realização do objecto social», muito embora «com respeito pelas deliberações dos sócios» (artigo 259º do Código das Sociedades Comerciais). Esse respeito pelas deliberações dos sócios não traduz, contudo, a existência de uma relação hierárquica entre os sócios e os gerentes, mas uma relação inter-orgânica entre a assembleia geral da sociedade e a gerência (neste sentido, Raul Ventura, Teoria da Relação de Trabalho, I vol., Imprensa Portuguesa, 1994, pág. 298).
Nesta conformidade, e tendo igualmente em conta que a jurisprudência deste Tribunal tem entendido, como se observou, que se não devem efectuar interpretações extensivas em matéria de restrições ao exercício de direitos políticos, não podem os gerentes das sociedades maioritariamente participadas pela autarquia ser considerados como funcionários, para o efeito de serem tidos como inelegíveis para os órgãos dessa autarquia.
Para tal efeito, funcionários «que exerçam funções de direcção» serão, assim, os trabalhadores da empresa que nela tenham a responsabilidade de superintender, coordenar ou chefiar – ainda que a título vicariante – a actividade de um ou mais sectores, serviços ou departamentos, na directa dependência dos órgãos de administração ou gestão, mas não já os próprios titulares destes órgãos. Ou seja, a inelegibilidade abrange aqueles quadros da empresa que desempenhem tais «funções de direcção» no âmbito de uma relação laboral, com subordinação jurídica, portanto, aos órgãos da sociedade (no sentido de que «o trabalhador subordinado pode ser um empregado altamente qualificado e com funções directivas, distinto do administrador, cfr. Inocêncio Galvão Teles, anotação, O Direito, ano 104º, 1972, pág. 337).
Não sendo esta última situação a que vem invocada no caso dos autos, não se verifica a pretendida inelegibilidade.
Lisboa, 26 de Novembro de 2001 Luís Nunes de Almeida Artur Maurício Paulo Mota Pinto José de Sousa e Brito Guilherme da Fonseca Maria Fernanda Palma Maria Helena Brito Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Alberto Tavares da Costa Bravo Serra José Manuel Cardoso da Costa