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Processo n.º 148/99 Conselheiro Messias Bento
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. C..., seu marido R..., M... e o marido desta, A..., interpõem o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 9 de Dezembro de 1998, tirado em conferência pelo Pleno da 1ª Secção.
Pretendem os recorrentes que este Tribunal aprecie a constitucionalidade das normas constantes dos nºs 1 e 3 do artigo 7º do anterior Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro).
O acórdão recorrido negou provimento ao recurso jurisdicional por eles interposto do acórdão da 1ª Secção daquele Supremo Tribunal Administrativo. Este último aresto, por sua vez, tinha negado provimento ao recurso contencioso de anulação que eles interpuseram do acto de 'indeferimento tácito que recaiu sobre o requerimento que, em 4 de Fevereiro de 1994, dirigiram ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território, em que pediam, nos termos dos artigos 5º e 70º do Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro (Código das Expropriações), a reversão do prédio que lhes havia sido expropriado, por utilidade pública, pelo Gabinete da Área de Sines'.
Neste Tribunal, alegaram os recorrentes, formulando as seguintes conclusões: a) As recorrentes são as sucessoras dos proprietários do prédio misto denominado Cadaveira, identificado nos autos; b) O referido prédio foi expropriado pelo Gabinete da Área de Sines (GAS), a quem foi adjudicada a propriedade em 14.10.78; c) A expropriação por utilidade pública foi justificada pela necessidade de execução dos objectivos que o Decreto-Lei nº 270/91, de 19 de Junho, cometeu ao GAS: d) Até 17.07.89 – data da extinção do GAS – e mesmo posteriormente – não foi dada qualquer utilização ou aproveitamento ao prédio expropriado, quer de interesse público, quer outro; e) A expropriação é um instituto excepcional e traduz-se num acto de autoridade contra um direito fundamental constitucionalmente garantido; o bem expropriado fica vinculado ao fim de utilidade pública que fundamentou a expropriação, isto
é, a transferência de propriedade fica sujeita à condição resolutiva de lhe ser dado esse destino específico, o que não aconteceu; f) O direito à propriedade privada tem sido sempre reconhecido como um direito fundamental no ordenamento constitucional português; g) O princípio da reversão é o corolário da garantia constitucional da propriedade privada e é também um princípio constitucional, sendo inconstitucionais quaisquer normas que recusem ou restrinjam o direito de reversão, o qual se baseia directamente no artº 62º da CRP; h) Os nºs 1 e 3 do artº 7º do Código das Expropriações de 1976 vieram recusar aos particulares o direito de reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público, mas são inconstitucionais e como tal têm sido repetidamente declarados, quer pela doutrina, quer pela jurisprudência, nomeadamente do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional; i) O direito de reversão continuou a existir no período de 1976 a 1992; j) As recorrentes são titulares do direito de reversão do prédio expropriado desde 17.07.89 – data de extinção do GAS – e exerceram oportunamente tal direito em 04.02.94; l) O douto acórdão recorrido recusa que o direito de reversão das recorrentes se tenha constituído quando em 17.07.89 foi extinto o expropriante Gabinete da Área de Sines, e se tornou então impossível definitivamente dar ao prédio expropriado o destino de utilidade pública que justificara a expropriação; isso significa a aplicação implícita dos nºs 1 e 3 do artº 7º do Código das Expropriações de
1976, declarados inconstitucionais; m) O douto acórdão impugnado, apoiando-se no nº 6 do artº 5º do Código das Expropriações de 1991, entende também que o direito de reversão das recorrentes só se constituiria em 07.02.94, não existindo ainda em 04.02.94, data em que teria sido exercido; n) O nº 6 do artº 5º do Código das Expropriações de 1991 é inconstitucional na interpretação normativa adoptada pelo douto acórdão recorrido; ao recusar o direito de reversão das recorrentes, aquele colide com o artº 3º, nº 3, 18º, nº
1, 62º, 204º e 277º, nº 1, da Constituição da República; o) Em consequência deve ser dado provimento ao recurso, com todas as consequências legais.
O recorrido (SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO) também alegou, concluindo como segue a respectiva alegação: I– O presente recurso restringe-se ao apuramento de uma eventual desconformidade do nº 6 do artigo 5º do Código das Expropriações face à Constituição, nos termos do nº 6 do artº 280º da Constituição e do nº 1 do artº 71º da Lei nº 28/82, de
15 de Novembro. II– O tribunal a quo não aplicou directamente o preceito cuja inconstitucionalidade está aqui em causa, pois que tal aplicação comportaria, pura e simplesmente, a preclusão do direito das recorrentes a requerer a reversão dos prédios que lhes foram expropriados. III- O presente recurso deve, pois, ser indeferido por falta de objecto, nos termos consignados na parte final do nº 2 do artº 76º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, na medida em que o tribunal a quo não aplicou a norma supostamente violadora da Constituição e ao Tribunal Constitucional não compete declarar a inconstitucionalidade de interpretações da lei ou sequer de decisões dos tribunais. IV- A norma cuja inconstitucionalidade é suscitada em nada contende com o direito à propriedade privada, previsto no artº 62º da Constituição, destinando-se, pelo contrário, a tutelar reflexamente tal direito conferindo-lhe, nomeadamente, a necessária certeza e segurança jurídicas. V- A norma em causa não infringe, pois, o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados, não sendo inconstitucional à luz do nº 1 do artº
277º e do nº 3 do artº 3º da CRP, não tendo o acórdão recorrido violado o disposto no artº 204º e no nº 1 do artº 18º da CRP uma vez que não fez aplicação de qualquer norma inconstitucional. Termos em que deve ser negado provimento ao recurso com as legais consequências.
Como se vê, o recorrido, depois de dizer que 'o tribunal a quo não aplicou directamente o preceito cuja inconstitucionalidade aqui está em causa'
[refere-se ao nº 6 do artigo 5º do actual Código das Expropriações], pronuncia-se no sentido de que 'o presente recurso deve, pois, ser indeferido por falta de objecto'.
Entretanto, o relator lançou parecer nos autos, no sentido do não conhecimento do recurso, fundado em que o acórdão recorrido não aplicou as normas que constituem o seu objecto - ou seja: as normas constantes dos nºs 1 e 3 do artigo
7º do anterior Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro) - e mandou ouvir os recorrentes e o recorrido, nos termos do artigo 3º, nº 3, do Código de Processo Civil (aqui aplicável ex vi do que preceitua o artigo 69º da Lei do Tribunal Constitucional), advertindo ainda aqueles de que, 'vendo nisso conveniência, se devem pronunciar também, no mesmo prazo, sobre a questão, suscitada pelo recorrido na sua alegação, da não aplicação, pelo acórdão recorrido, do nº 6 do artigo 5º do actual Código das Expropriações'.
Os recorrentes, ouvidos sobre tais questões, disseram: a) O prédio 'Cadaveira' foi expropriado em 1978 pelo Gabinete da Área de Sines; b) O fim de utilidade pública da expropriação foi precisamente a execução dos Planos legalmente cometidos à entidade expropriante; c) O Gabinete da Área de Sines não deu qualquer utilização ao prédio expropriado e em 17.07.89 aquele instituto publico foi extinto pelo Decreto-Lei nº 228/89; d) Extinta a entidade expropriante, que por definição não podia ser substituída na execução dos seus objectivos legais, constituiu-se o direito de reversão dos recorrentes em 17.07.89; e) Nesta data, 17.07.89, vigorava o Código das Expropriações de 1976, cujo artº
7º, nº 1, recusava o direito de reversão aos particulares; f) O referido preceito é no entanto inconstitucional e como tal tem sido declarado pelo Supremo Tribunal Administrativo e pelo Tribunal Constitucional; g) Assim o direito de reversão dos recorrentes constituiu-se em 17.07.89 com base directamente no artº 62º da CRP; h) A reversão, que é uma garantia, constituiu um princípio constitucional e não pode ser objecto de medidas restritivas a menos que estejam individualizadas expressamente na Constituição – artº 18º, nº 2, da CRP. i) E qualquer lei restritiva não pode ser retroactiva – artº 18º, nº 3, da CRP. j) Acresce que o artº 12º do Código Civil no caso de aplicação das leis no tempo ressalva também os efeitos já produzidos pelos factos ou relações do passado que uma nova lei venha regular; l) Tendo-se constituído o direito de reversão dos recorrentes em 17.07.89, o posterior Código das Expropriações de 1991, cuja vigência se iniciou em
07.02.92, ao indicar, no seu art. 5º, os elementos constitutivos do direito de reversão e o prazo de exercício, não é aplicável ao passado, nomeadamente aos efeitos já produzidos pelos factos que vem regular; m) O Tribunal a quo julgou aplicável o Código das Expropriações de 1991 ao considerar que os recorrentes não eram titulares do direito de reversão constituído em 17.07.89, porque vigorava então o Código das Expropriações de
1976 cujo artº 7º, nº 1, recusava o direito de reversão aos expropriados particulares; n) E é nesta perspectiva que o douto acórdão recorrido considera o direito de reversão previsto no Código das Expropriações de 1991 como um direito ex novo, olhando o passado como se do vácuo se tratasse; o) Assim, e salvo o devido respeito pelo notável parecer do Ilustre Conselheiro Relator, os recorrentes, como procuraram demonstrar, entendem que o tribunal a quo aplicou o Código das Expropriações de 1991 à relação expropriativa dos recorrentes, iniciada em 1978, porque, ao aplicar o artº 7º, nº 1, do Código das Expropriações de 1976, entendeu não se ter produzido no passado um efeito fundamental, que foi a constituição em 17.07.89 do direito de reversão.
O recorrido, de sua parte, não respondeu à questão prévia do não conhecimento do recurso.
2. Cumpre decidir. E, desde logo, se deve conhecer-se do recurso interposto.
II. Fundamentos:
3. No citado parecer do relator, escreveu-se o seguinte: As recorrentes, no requerimento de interposição do recurso, indicaram, para serem apreciadas sub specie constitutionis por este Tribunal, as normas constantes dos nºs 1 e 3 do artigo 7º do anterior Código das Expropriações. Disseram que estas normas foram aplicadas pelo acórdão recorrido e que eles suscitaram 'a questão da inconstitucionalidade desde a petição de recurso contencioso e debateram-na posteriormente nas alegações, inclusivé no recurso jurisdicional'. E nas alegações que apresentaram neste Tribunal, para além de insistirem na inconstitucionalidade dos mencionados nºs 1 e 3 do artigo 7º [cf. conclusão h)], vieram também sustentar a inconstitucionalidade da norma constante do nº 6 do artigo 5º do actual Código das Expropriações [cf. conclusão n)] – norma em que dizem ter-se 'apoiado' o acórdão recorrido [cf. conclusão m)]. Acontece, no entanto, que o objecto do recurso fica definido no requerimento da sua interposição, sem prejuízo de, nas conclusões da alegação, poder ser restringido [cf. artigo 684º, nºs 2 e 3, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 69º da Lei do Tribunal Constitucional]. Por isso, só os mencionados nºs 1 e 3 do artigo 7º do Código das Expropriações de 1976 constituem objecto do presente recurso.
No mesmo parecer acrescentou-se: O Tribunal só pode conhecer do recurso interposto, se os recorrentes tiverem suscitado perante o tribunal recorrido a inconstitucionalidade das normas constantes dos nºs 1 e 3 do artigo 7º do anterior Código das Expropriações
(aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro); e se o acórdão de que recorrem as tiver aplicado como suas rationes decidendi. Pois bem: os recorrentes, quando, em 4 de Fevereiro de 1994, se dirigiram ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território a pedir a reversão do prédio que lhes tinha sido expropriado, por utilidade pública, pelo Gabinete da
Área de Sines, fundaram esse pedido nos artigos 5º e 70º do actual Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro). Por isso mesmo, tendo tal pedido sido tacitamente indeferido e havendo eles impugnado contenciosamente esse acto de indeferimento tácito, o Supremo Tribunal Administrativo, ao negar provimento ao respectivo recurso de anulação, ponderou que, quando os ora recorrentes 'requereram a reversão, ainda não tinha decorrido, a partir da entrada em vigor do diploma que lhe conferiu o direito de reversão, o prazo de dois anos sem aplicação do bem ao fim determinante da expropriação', o que é 'um dos pressupostos previstos no n.º 1 do aludido artigo
5º' [ refere-se ao artigo 5º do actual Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro ] ; e que, por essa razão, 'não se constituíra ainda, na titularidade dos requerentes, o direito de reversão que pretendiam exercitar'. Significa isto que - tal como se ponderou no acórdão recorrido - o aresto que negou provimento ao recurso de anulação do acto tácito que indeferiu o pedido de reversão, 'ao decidir como decidiu, não se ‘baseou’ nem podia basear-se em disposições já há muito revogadas, aquando da apresentação, por parte dos recorrentes, do pedido de reversão do prédio em causa'; ou seja: não aplicou, como suas rationes decidendi, as normas constantes dos nºs 1 e 3 do artigo 7º do anterior Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro). Aplicou, isso sim, o artigo 5º, n.º 1, do actual Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro). Acontece, no entanto, que o que aqui está sob recurso não é o aresto da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo que negou provimento ao recurso contencioso de anulação a que se fez referência, mas sim o acórdão tirado em conferência pelo Pleno dessa mesma Secção, em 9 de Dezembro de 1998, que negou provimento ao recurso jurisdicional interposto daqueloutro aresto. Ora, ao recorrer para o Pleno da 1ª Secção, os recorrentes alegaram, inter alia, que o prédio, cuja reversão peticionam, foi expropriado em 14 de Outubro de
1978, mas que, até 17 de Julho de 1989 (data em que o Gabinete da Área de Sines foi extinto) e mesmo posteriormente, não lhe foi 'dada qualquer utilização ou aproveitamento [ ...] , quer de interesse público, quer outro'. E acrescentaram que os nºs 1 e 3 do artigo 7º do Código das Expropriações de 1976, que vieram recusar aos particulares o direito de reversão quando a entidade expropriante fosse de direito público, são inconstitucionais; e que, por isso, 'o direito de reversão continuou a existir no período de 1976 a 1992', pois um tal direito é
'o corolário da garantia constitucional da propriedade privada', para além de ser, ele próprio, 'também um princípio constitucional'. Ou seja: os recorrentes fundaram agora o direito de reversão na própria Constituição e argumentaram com a inconstitucionalidade das normas que, no Código das Expropriações de 1976, o proibiam. Simplesmente, o acórdão recorrido (de 9 de Dezembro de 1998) também não aplicou as normas constantes dos nºs 1 e 3 do artigo 7º do Código das Expropriações de
1976, que os recorrentes acusaram de padecer de inconstitucionalidade. Aplicou, isso sim, ele também, o artigo 5º, n.º 1, do actual Código das Expropriações
(aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro). De facto, depois de ponderar que 'a lei aplicável à pretensão dos recorrentes é o Código [ das Expropriações] de 1991', tal acórdão acrescentou que, tendo sido só na vigência deste Código que eles 'se arrogam titulares e pretendem exercitar um direito de reversão que há muito dizem existir na sua esfera jurídica' (de facto, eles 'nada requereram na vigência do Código de 1976, apesar de defenderem que já então eram titulares desse direito'), 'há-de ser com base nas respectivas disposições legais que deverá ser exercitado e deverá averiguar-se se pode ou não sê-lo'. E disse mais: Esclarecido e fixado [ ...] que ao direito de reversão de bens expropriados se aplica a lei vigente à data do seu exercício, ou seja, à data da apresentação do respectivo pedido, por se tratar de uma aquisição originária que surge com a verificação dos respectivos pressupostos, vejamos se, à luz dos preceitos aplicáveis do actual Código das Expropriações, o pedido de reversão formulado pelos recorrentes obedeceu ou não ao que neles se dispõe. Seguidamente, o dito aresto frisou que a 'não aplicação ao fim que determinou a expropriação ou cessação da aplicação a esse fim' - facto previsto no n.º 1 do artigo 5º do actual Código das Expropriações 'como um dos pressupostos do direito de reversão -, 'ainda que verificado há já vários anos, terá de consumar-se no domínio deste Código, devendo contar-se o prazo de dois anos ali previsto para essa consumação, a partir do dia 7 de Fevereiro de 1992'. Por isso
- precisou -, 'o que está essencialmente em causa é a questão de saber se já tinha decorrido o prazo de dois anos previsto no n.º 1 do artigo 5º do actual Código das Expropriações, quando os recorrentes se apresentaram a exercitar o seu direito de reversão'. E, dando resposta a esta questão, disse: Contrariamente ao defendido pelos recorrentes [ ...] , haverá assim que concluir no sentido de que os recorrentes deram início ao procedimento administrativo e pretenderam por esse modo exercer um direito de reversão de que se consideravam titulares, quando, no dia 4 de Fevereiro de 1994, apresentaram o respectivo requerimento na Secretaria Geral de Apoio do Gabinete do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, data aquela em que ainda se não tinha consumado o direito de reversão que no dizer deles próprios, recorrentes, consiste na não aplicação do prédio expropriado ao fim que determinou a expropriação. Neste contexto, bem se compreende que o acórdão aqui sob recurso, a dado passo, tenha sublinhado que 'não está, por isso, em causa saber se a referida disposição do n.º 1 do artigo 7º do Código das Expropriações de 1976 era ou não inconstitucional', tal como 'não interessa averiguar' se - como sustentam os recorrentes - 'o direito de reversão é ou não um corolário do direito de propriedade privada, sempre reconhecido como direito fundamental pelo ordenamento constitucional português'.
Por último, à guisa de conclusão, escreveu-se no mesmo parecer: Não tendo o acórdão recorrido aplicado as normas que os recorrentes pretendem ver apreciadas sub specie constitutionis - ou seja: as normas constantes dos nºs
1 e 3 do artigo 7º do anterior Código das Expropriações (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro), que preceituavam que, 'quando a entidade expropriante seja de direito público, não há direito de reversão, salvo se o expropriado for uma autarquia local' (n.º 1); e que 'a faculdade de obter a reversão só poderá ser exercida dentro do prazo de um ano a contar da verificação do facto originador da reversão, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento' (n.º 3) -, não pode conhecer-se do recurso, por falta desse pressuposto.
4. Como decorre das respectivas conclusões, que atrás se transcreveram, a resposta dos recorrentes à questão prévia suscitada pelo relator não infirma a conclusão de não conhecimento do recurso.
III. Decisão: Pelos fundamentos expostos, decide-se:
(a). não conhecer do recurso;
(b). condenar as recorrentes nas custas, com seis unidades de conta de taxa de justiça.
Lisboa, 14 de Julho de 1999 Messias Bento Alberto Tavares da Costa Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Luís Nunes de Almeida