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Proc. nº 132/95
2ª Secção Relator: Cons. Sousa e Brito
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional: I – Relatório
1. M... e Outro (ora recorrentes) impugnaram judicialmente as liquidações dos impostos de sisa e do selo que, nos respectivos montantes de 26.527.800$00 e
751.960$00, lhe foram efectuadas pela Repartição de Finanças do 10º Bairro Fiscal de Lisboa, relativamente a um prédio rústico (identificado nos autos) e que a referida Repartição de Finanças considerou, indevidamente na opinião dos impugnantes, como terreno para construção.
2. Por decisão do 7º Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa
(fls. 60 e segs.) foi a referida impugnação julgada procedente e, em consequência, determinada a anulação das supra referidas liquidações dos impostos de sisa e do selo.
3. Inconformado com o teor daquela decisão o representante da Fazenda Pública junto daquele Tribunal recorreu para o Tribunal Tributário de 2ª Instância, que, através da decisão fls. 127 e segs., negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.
4. O Procurador-Geral Adjunto, Representante do Ministério Público naquele Tribunal Tributário de 2ª Instância, não se conformando com o teor daquela decisão, recorreu para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, que, por decisão de 14 de Junho de 1989 (fls. 158 e segs.), veio a conceder provimento ao recurso interposto, revogando a decisão recorrida e julgando a impugnação improcedente.
5. É agora a vez dos impugnantes (ora recorrentes), inconformados com o teor da decisão supra referida, interporem recurso para Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, com fundamento em oposição de julgados. Aproveitaram ainda os recorrentes para, em aditamento ao requerimento de interposição do recurso, suscitarem a nulidade do acórdão recorrido (fls. 167 e segs.).
6. A Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, reunida em pleno, não deu seguimento ao recurso interposto com fundamento em que não se verificava a oposição de julgados invocada. Considerou ainda aquele Tribunal que não teria competência para conhecer das nulidades invocadas (fls.
226 e segs.).
7. Em face desta decisão os ora recorrentes requereram, ao abrigo dos artigos
47º, nº 2 do CPT e 4º da LPTA, a remessa do processo à 2ª Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, a fim de que esta se pronunciasse sobre a arguida nulidade do Acórdão de fls. 158 e segs., em virtude do Pleno da Secção de Contencioso Tributário se ter declarado incompetente para o efeito.
8. Notificada a Representante da Fazenda Pública para se pronunciar sobre o requerido esta veio sustentar, em síntese, o indeferimento da pretensão dos requerentes, por esta dever ter sido feita junto da Secção que proferiu a decisão que se arguia de nula e no prazo de 5 dias, dado o carácter não ordinário do recurso para o Pleno com fundamento na oposição de julgados. Caso assim não se entendesse, sempre seria de rejeitar o requerimento do recorrente, uma vez que o Acórdão recorrido não enferma de qualquer nulidade (fls. 245 e segs.).
9. Por sua vez o Procurador-Geral Adjunto junto daquele Tribunal emitiu parecer no sentido de que não seria de tomar conhecimento da reclamação, uma vez que, embora o recurso por oposição de julgados na lei processual administrativa seja um recurso ordinário, com regime especial, o que facultava que a arguição de nulidades nele tivesse lugar, da decisão do Pleno, transitada em julgado, resultou que aquela arguição teria de fazer-se perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida nos termos das decisões de que não há recurso ordinário, o que determinaria a intempestividade da arguição por ultrapassado o prazo de 5 dias do art. 153º do CPC (fls. 251 e segs.).
10. Sobre a questão da inadmissibilidade do procedimento pronunciaram-se depois os Recorrentes, sustentando a tempestividade da arguição de nulidades, quer porque o requerimento de arguição de nulidades foi apresentado nos 5 dias contados da notificação do acórdão recorrido, quer porque o aditamento àquele requerimento arguindo as nulidades em causa foi ainda apresentado em tempo, atento o prazo (com multa) do art. 144º, nºs 5 e 6 do Código de Processo Civil
(fls. 257 e segs.).
11. Decidindo, a 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, por aresto de fls. 260 e segs., não conheceu do objecto da arguida nulidade do Acórdão da mesma Secção de fls. 158º e segs.
12. De novo inconformados os recorrentes recorreram, ao abrigo do artigo 30º, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, recurso que veio a ser rejeitado por despacho do Relator de 6 de Outubro de 1994
(fls. 266), fundamentado nos seguintes termos:
'Os acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do STA só são susceptíveis de recurso para o Pleno da Secção, quando proferidos em primeiro grau de jurisdição, nos termos da alínea a) do artigo 30º do ETAF, na redacção do art.
1º da lei 11/93, de 6 de Abril, ressalvada, é claro, a situação de julgados da alínea b) do mesmo preceito. Daí que rejeite o recurso interposto pelos impugnantes Maria Manuela Costa Antão de Oliveira dos Santos e outro, em requerimento a fls. 264, uma vez que o acórdão recorrido é proferido em 3º grau.'
13. Desta decisão os recorrentes reclamaram para a conferência. Nas alegações que então apresentaram suscitaram os recorrentes a inconstitucionalidade do artigo 30º, alínea a), do ETAF, quando interpretado nos termos em que o fez o despacho reclamado. Disseram então, a propósito, os reclamantes:
'Que o que o art. 30º, alínea a) do ETAF exige é que o objecto do recurso para o Pleno seja questão apreciada pela Secção em primeiro grau de jurisdição, independentemente de aquela formação intervir no processo como primeira, segunda ou mesmo terceira instância. Que, a não se entender assim, teria que se concluir que tal norma seria materialmente inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais
(art. 20º da CRP) e do princípio da igualdade (art. 13º da CRP), pelo que deveria ter sido recusada a sua aplicação para o efeito em causa.'
14. A reclamação supra referida veio porém a ser indeferida por decisão de 14 de Dezembro de 1994 (fls. 279 e ss.), com fundamento em que, nos termos do artigo
30º, alínea a) do ETAF, o recurso interposto não era admissível. Quanto à alegada inconstitucionalidade suscitada pelos recorrentes, disse aquele Tribunal:
'A Constituição, que é expressa em assegurar o acesso aos tribunais «para defesa dos (...) direitos e interesses legítimos de todos» - art. 20º - já não o é em relação ao direito de recorrer das decisões destes, à excepção das condenações penais (cf. acs. do TC 65/88, em DR, II, de 20.8.88, e 118/90, de 18.4.90, em Acórdãos do TC, 15º, p. 397), entendendo-se que, em geral, o legislador ordinário tem liberdade de conformar o sistema de recursos, desde que não os suprima em absoluto. E essa liberdade justifica-se in casu pela razão deduzida pelo MP, a de que a escalada sucessiva de recursos conduzia, a final, ao protelamento das decisões definitivas e casos julgados e à frustração da dita garantia constitucional. O que vai adiantado, exclui a arbitrariedade e a desigualdade discriminatória no tratamento de situações, que os recorrentes invocam para fundar a recusa de aplicação da norma em causa, por pretensa violação do princípio da igualdade do art. 13º'.
15. É desta decisão que vem interposto, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo
70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o presente recurso de constitucionalidade. Pretendem os recorrentes, nos termos do respectivo requerimento de interposição, ver apreciada a constitucionalidade do artigo 30º, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), na redacção introduzida pela Lei 11/93, de 6 de Abril, por violação dos artigos 13º e 20º da Constituição.
16. Já neste Tribunal foram os recorrentes notificados para alegar, o que fizeram, tendo concluído nos seguintes termos:
'1ª - A garantia da via judiciária consagrada no art. 20º, nº 1, da Constituição impõe-se, como direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, a todas as entidades públicas e privadas (v. arts. 17º e 18º, nº 1 da CRP) e, naturalmente, também aos tribunais, sujeitos à Constituição e à lei (v. arts.
205º, 206º e 207º da CRP);
2ª - O douto acórdão recorrido interpretou o art. 30º/a) do ETAF no sentido de só permitir o recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Tributários de acórdãos da Secção relativamente a processos em que esta interviesse como Tribunal de 1ª Instância e não já quando proferisse decisões em 1º grau de jurisdição, o que inviabiliza o direito de acesso aos tribunais, que compreende inquestionavelmente;
3ª - A interpretação do art. 30º, alínea a) do ETAF vertida no douto aresto recorrido traduz-se, in casu, numa clara denegação de justiça violadora do direito de acesso aos tribunais (v. arts. 20º/1 e 205º/2 da CRP; cfr. arts. 8º do Cód. Civil e 151º/1 do CPC), pois a garantia da via judiciária concretiza-se, além do mais, no direito de obter de um tribunal «uma decisão jurídica sobre toda e qualquer questão juridicamente relevante» (v. ac. TC 353/91, 2ª Secção, DR II Série de 91.10.18, pág. 10430);
4ª - A interpretação constante do douto acórdão recorrido do art. 30º/a) do ETAF derrogou a tutela judicial efectiva do direito fundamental dos ora recorrentes de acesso aos tribunais, pelo que também por este motivo foi claramente violado o art. 20º/1 da Constituição (v. Declaração de voto ao Ac. TC de 90.06.19, BMJ
398/149);
5ª - Os tribunais no exercício das suas competências para administrar a justiça
(art. 205º da CRP) estão vinculados ao princípio da igualdade (v. gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., págs. 129 e 130; cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV/290);
6ª - A norma do art. 30º/a) do ETAF, na interpretação que lhe é dada pelo douto acórdão recorrido, só permite o recurso para o Pleno da Secção de acórdãos da Secção relativamente a processos em que esta intervenha como Tribunal de 1ª Instância e não já quando profira decisões em 1º grau de jurisdição sobre questões que não foram nem poderiam ter sido objecto de pronúncia pelas instâncias;
7ª - As nulidades arguidas pelos ora recorrentes são imputáveis à Secção do Contencioso Tributário, prevendo a lei recurso ordinário para o Pleno das decisões proferidas em primeiro grau de jurisdição por aquela formação, pelo que o art. 30º/a) do ETAF, na interpretação que lhe foi dada pelo aresto em causa, viola frontalmente o art. 13º da CRP pois, arbitrariamente e sem fundamento material bastante, institui um regime desigual para duas situações idênticas, em claro prejuízo dos direitos que a Constituição confere aos recorrentes (v. Acs. TC nº 349/91, DR, II Série, de 91.12.02, pág. 12272, nº 344/93, DR , II Série, de 93.08.11, pág. 8497, nº 152/92, DR, II Série, de 92.09.02, pág. 8158, nº
49/92, DR, II Série, de 92.06.11, pág. 5392, nº 467/91, DR, II Série, de
92.04.02, pág. 3112, e nº 51/88, DR, II Série, de 88.08.22, pág. 7164);
8ª - A norma do art. 30º/a) do ETAF, na interpretação que lhe é dada pelo douto acórdão recorrido de fls. 279 e segs., é assim materialmente inconstitucional, por violação dos artigos 13º e 20º da Constituição'.
17. Igualmente notificada para alegar a entidade recorrida veio dizer, a concluir, o seguinte:
'1ª - A norma do art. 30º al. a) do ETAF, na interpretação que lhe foi dada pelo douto acórdão recorrido, constante de fls. 279 e segs., não é materialmente inconstitucional nem viola os artigos 13º e 20º da Constituição.
2ª - A pretensão dos recorrentes já havia sido apreciada em 2º grau de jurisdição. O que agora os recorrentes pretendiam era que a sua causa fosse julgada em sucessivos graus de jurisdição, até obterem decisão favorável à sua pretensão, o que de modo algum, podia ser admitido e contemplado no art. 30º al. a) do ETAF.
3ª - Aliás a CRP, no art. 20º, não consagra, sequer, o direito de acesso ao duplo grau de jurisdição. Tal disposição constitucional apenas assegura em termos absolutos e num campo de estrita horizontalidade, o acesso aos tribunais para obter a decisão definitiva de um litígio. Logo, apenas garante, imperativamente, um patamar de jurisdição.
4ª - Subjacente à questão da possibilidade de interposição de recurso para o Pleno da Secção da decisão proferida pela Secção, pretendido pelos recorrentes, está a questão meramente processual de o tribunal de recurso poder, ou não, conhecer da matéria de facto e das ilações efectuadas pelo Tribunal Tributário de 2ª Instância. Deste modo a decisão da Secção não afectou qualquer direito fundamental dos recorrentes. Sendo certo, igualmente, que não houve por parte da decisão proferida pela Secção do Contencioso Tributário do STA, qualquer excesso de pronúncia, que se limitou a fazer uma mera apreciação do direito sem sair das suas competências.
5ª - por fim, não há qualquer semelhança nem deve ser tratado semelhantemente o caso dos recorrentes com os casos em que é admitido o recurso jurisdicional para o Pleno da Secção, nos termos do art. 30º al. a) do ETAF. Não ocorrendo qualquer violação do art. 13º da CRP, na interpretação que foi dada pelo acórdão recorrido ao art. 30º al. a) do ETAF, ao não permitir o recurso jurisdicional interposto pelos recorrentes para o Pleno da Secção por não se tratar de um recurso de acórdão proferido pela Secção em primeiro grau de jurisdição.'
Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação.
18 – É o seguinte o teor da norma cuja constitucionalidade vem questionada pelos recorrentes, o artigo 30º, alínea a), do ETAF (na redacção introduzida pela Lei
11/93, de 6 de Abril): Artigo 30º
(Competência da Secção em Pleno) Compete ao pleno da Secção do Contencioso Tributário conhecer: a) Dos recursos de acórdãos proferidos pela Secção, em primeiro grau de jurisdição, que não sejam da competência do plenário.
19 – No entender dos recorrentes o artigo 30º, alínea a), do ETAF, o que exige
(para permitir o recurso para o Pleno da Secção) é que o objecto do recurso para o Pleno seja questão que tenha sido apreciada pela primeira vez pela Secção, independentemente de aquela formação intervir no processo como primeira, segunda ou terceira instância. Ao contrário, a decisão recorrida interpretou a expressão
'grau de jurisdição' utilizada naquela alínea a), como referindo-se ao nível hierárquico da intervenção processual do Tribunal e já não ao número de vezes que uma determinada questão foi apreciada durante o processo. Nesse sentido, pode ler-se na decisão recorrida:
'Ora, é claro que o acórdão que não conheceu da nulidade de anterior acórdão é proferido no mesmo grau de jurisdição em que estava o acórdão alegadamente nulo, tanto um, como o outro, proferidos em terceiro grau de jurisdição, sendo que o primeiro grau correspondeu ao julgamento em 1ª instância e o 2º ao julgamento proferido pelo Tribunal Tributário de 2ª Instância. Quanto à noção de «grau de jurisdição» e à sua última relação com a escala hierárquica dos tribunais, cf. Alberto dos Reis, Processo Ordinário e Sumário, I, 2ª ed., p.472 e Comentário ao CPC, I, pág. 104 e 105, realçando que a ordem hierárquica dos tribunais judiciais (artigo 212º da Constituição) se projecta, por analogia, na ordem dos tribunais administrativos e fiscais (artigo 214º da CRP). Por isso, arrazoar com a pretensa novidade da questão de nulidade de acórdão, que foi presente ao acórdão que se pretendia recorrer para o Pleno da Secção, em contradição com a limitação consagrada no art. 30º/a) do ETAF, quanto à admissibilidade de recurso para aquela formação, constituirá afronta à dita correlação entre grau de jurisdição e grau hierárquico dos tribunais, plenamente aceite na doutrina. E não é por um tribunal superior conhecer de uma questão que os de grau inferior não conheceram, mercê das ocorrências do curso processual (arguição de nulidades, procedimentos incidentais, competência própria, ilegitimidade para recorrer, etc.), que vai despromover-se e desgraduar a jurisdição em que opera'.
O objecto do recurso consiste assim em saber se é inconstitucional, designadamente por violação dos artigos 13º e 20º da Constituição, a norma do artigo 30º, alínea a) do ETAF (na redacção introduzida pela Lei 11/93, de 6 de Abril), quando interpretada em termos de não permitir o recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de acórdãos proferidos pela Secção em que se conheça, pela primeira vez, embora em segundo ou terceiro grau de jurisdição, de uma determinada questão ?
20 –A questão da constitucionalidade do artigo 30º, alínea a), do ETAF, quando interpretado nos termos em que o fez a decisão recorrida, e que supra já identificámos, não é nova na jurisprudência deste Tribunal, que recentemente decidiu, no âmbito do Acórdão nº 150/99 (ainda inédito), pela sua não inconstitucionalidade. Ponderou, então, o Tribunal Constitucional:
'Será inconstitucional a limitação do recurso das decisões da Secção de Contencioso Tributário para o Pleno da Secção aos acórdãos proferidos em primeiro grau de jurisdição? O Tribunal Constitucional tem vindo a entender que, salvo o caso de sentença penal condenatória, o direito de acesso à justiça consignado no artigo 20º da Constituição não é violado pelo asseguramento do recurso num único grau de jurisdição. Com efeito, tal direito não garante necessariamente em todos os casos e por si só o direito a um duplo grau de jurisdição: garante sim, a todos e sem discriminação de ordem económica, o acesso à via judiciária correspondente a um grau de jurisdição. Por outro lado, uma vez que a Constituição prevê a existência de tribunais de recurso na ordem dos tribunais judiciais, tal como na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, não será lícito ao legislador ordinário suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos ou sequer limitar de tal maneira o direito de recorrer que tal equivalesse na prática à sua supressão. Porém, o legislador ordinário tem nesta matéria uma ampla liberdade de conformação legislativa podendo criar ou suprimir certos recursos judiciais. Assim, uma norma como a do artigo 30º, alínea a), do ETAF, interpretada como não admitindo recurso das decisões da Secção de Contencioso Tributário para o Pleno da Secção quando conhece, pela primeira vez, no seguimento de recurso, de determinada matéria, não pode considerar-se inconstitucional por violação do artigo 20º da Constituição, uma vez que tal limitação do recurso se insere na liberdade de conformação do legislador. Também tal interpretação normativa não viola o princípio da igualdade, na medida em que não existe qualquer tratamento discriminatório ou arbitrário não sendo também uma solução desproporcionada ou excessiva, pelo que não merece ser censurada por violadora da Constituição'.
É esta jurisprudência que, por manter inteira validade, mais uma vez agora há que reiterar.
III - Decisão Por tudo o exposto, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida na parte impugnada. Lisboa, 9 de Junho de 1999 José de Sousa e Brito Guilherme da Fonseca Bravo Serra Messias Bento Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (com dispensa de visto) José Manuel Cardoso da Costa