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Processo n.º 224/06
1ª Secção
Relator: Conselheiro Pamplona de Oliveira
ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1. A A., SA impugnou judicialmente a liquidação das taxas de ocupação
da via pública referentes ao ano de 2000, efectuada pela Câmara Municipal do
Barreiro, no âmbito do processo administrativo de renovação da licença de
ocupação da via pública, com fundamento no n.º 15 do artigo 45º do Regulamento
Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, onde tal pretensão foi conhecida,
decidiu, por sentença de 21 de Dezembro de 2005, dar provimento à impugnação e
anular os actos impugnados, julgando, para esse efeito, inconstitucional a
referida norma que previa a tributação das instalações no solo e subsolo por
tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fracção e
por ano.
É este, em suma, o julgamento de inconstitucionalidade adoptado naquela decisão:
Para que se verifique a violação do princípio da proporcionalidade no caso em
apreço deve haver uma manifesta desproporção entre a taxa liquidada à impugnante
e o benefício retirado pela ocupação do domínio público.
Ora, como resulta do probatório, no ponto 14 do art. 45º do Regulamento
Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças determinava na sua versão
anterior a 6 de Março de 1996 quanto à ocupação da via pública, o pagamento de
licenças relativas à instalação de tubos, condutas, cabos condutores e
semelhantes com diâmetro até 20 cm o valor de 120$00 e com diâmetro superior a
20 cm o valor de 240$00, e, por deliberação da Assembleia Municipal do Barreiro,
tomada em 6 de Março de 1996, as mencionadas taxas foram elevadas
respectivamente para 1.000$00 e 1.200$00 e, posteriormente, foram novamente
alteradas para 1.040$00 e 1.250$00 no ano 1997, para 1.070$00 e 1.285$00 no ano
de 1998 e para 1.095$00 e 1.320$00 no ano de 1999.
Ora, na verdade, considero que, a relação custo-benefício foi manifestamente mal
ponderado nada houve que justificasse aumentos de tal envergadura, na medida em
que, a utilização do subsolo de terrenos do domínio público com tubagens da rede
de gás natural, tubagens no subsolo que consubstancia uma utilização
individualizada deste, é mantida pela impugnante ao longo do tempo mantendo-se,
de igual modo inalterada a limitação da possibilidade de utilização desse
subsolo para outras actividades de interesse público pelo que, não há
justificação para aumentos de grande vulto como sucede no caso em apreço sendo
manifesto a desproporcionalidade destas taxas em concreto.
O aumento de tais taxas de forma tão substancial sem que tenham aumentado as
contrapartidas proporcionadas pela C.M.B. ao impugnante e sem que também se
prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio
público pela impugnante, e sem que se provem também outros interesses
socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse
aumento igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, afecta
de forma demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante
legitimamente deveria depositar na ordem jurídica, porque tal aumento não é
sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo.
Por conseguinte entendo que se verifica a violação o princípio constitucional da
proporcionalidade previsto no art. 266.º da CRP.
IV. Dispositivo
Em face do exposto e nos termos das disposições legais supra mencionadas julgo a
presente Impugnação procedente, pelo que anulo os actos impugnados.
Face a este julgamento, o representante do Ministério Público no Tribunal
Administrativo e Fiscal de Almada recorreu da sentença para o Tribunal
Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei 28/82 de 15
de Novembro (LTC). O recurso foi admitido e, na alegação formulada neste
Tribunal, diz o recorrente:
O Tribunal Constitucional teve já oportunidade, por diversas vezes, de se
pronunciar sobre a questão da alegada violação do princípio da
proporcionalidade, decorrente de um “substancial” ou “excessivo” aumento de
taxas constantes de regulamentos municipais. Fê-lo, desde logo - em relação ao
artigo 42°, nº 1, da Tabela de Licenças e Taxas da Câmara Municipal de Sintra,
concluindo, nos acórdãos nos 20/03 e 513/03, sempre no sentido da não
inconstitucionalidade.
Posteriormente, em processo relativo a taxas liquidadas pela Câmara Municipal de
Matosinhos, em que igualmente se colocava a questão do seu aumento substancial,
foram proferidos os acórdãos nos 365/03, 366/03, 354/04 e 355/04, em que se
julgaram não inconstitucionais as normas constantes dos nºs 4 e 7 do artigo 36°
do Anexo I ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de
Matosinhos.
Esta jurisprudência recente é integralmente transponível para o caso dos autos,
igualmente se justificando a emissão de um juízo de não inconstitucionalidade,
por não haver elementos que permitam concluir pelo manifesto desajustamento
entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo municipal e
o valor que o particular retira dessa utilização.
2. Conclusão.
Nestes termos e pelo exposto, conclui-se:
1 - A norma do RMLCTL da Câmara Municipal do Barreiro que prevê a tributação das
instalações no solo e subsolo, estabelecendo o valor da taxa devida por 'tubos,
condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fracção e por ano'
(artigo 45°, nº 14, na versão que vigorou até ao ano de 1998, e nº 15, na versão
que passou a vigorar para os anos de 1999 e 2000), não viola o princípio da
proporcionalidade, já que o acréscimo dos montantes devidos não implica
manifesto desajustamento entre o valor daquela taxa e as utilidades retiradas
pela entidade que procede à utilização do subsolo.
2- Termos em que deverá proceder o presente recurso.
Por seu turno, a A., SA, ora recorrida, contra-alegou, em conclusão, o seguinte:
i) Entende a Recorrida que as situações tratadas em cada um dos Acórdãos
invocados nas alegações de recurso do Ministério Público não têm aplicação na
situação ora em apreço, pelo que tal recurso perde o seu fundamento;
Com efeito,
ii) O presente processo contém todos os elementos necessários para que possa ser
emitido um juízo quanto ao desajustamento do montante a pagar à Câmara Municipal
do Barreiro e a utilização retirada pela Recorrida dos bens do domínio público;
iii) Ainda que assim não fosse, no que não se concede, então não seria
igualmente legítima a conclusão do Ministério Público de que '... o acréscimo
dos montantes devidos não implica manifesto desajustamento entre o valor daquela
taxa e as utilidades retiradas pela entidade que procede à utilização do subsolo
';
Por outro lado, acresce que,
iv) A Recorrida é concessionária, em regime de direito público, da exploração da
rede de Distribuição de Gás Natural da Área Regional Sul, nos termos do contrato
celebrado com o Estado Português no âmbito das Bases de Exploração, em regime de
serviço público, das redes de distribuição regional de gás natural, aprovadas
pelo D.L. nº 33/91, de 16 de Janeiro;
v) O próprio conceito de concessão de serviço público determina um enquadramento
diferente da situação sub judice, aquando da formulação do juízo de
proporcionalidade;
vi) Consequentemente, a aferição dos princípios da proporcionalidade, da boa fé
e da justiça, aplicáveis à Câmara Municipal do Barreiro e em causa na situação
em apreço, terá, necessariamente, de ser feita em função da natureza dos fins
que a Recorrida prossegue;
vii) Nestes termos, não deverá proceder o recurso interposto pelo Ministério
Público, mantendo-se a decisão recorrida nos seus precisos termos quanto ao
juízo de violação do princípio da proporcionalidade.
2. Importa decidir.
2.1. A primeira questão tem a ver com a delimitação do âmbito do presente
recurso. Com efeito, por força do disposto nos artigos 70º n.º 1 alínea a) e 71º
n.º 1 da LTC, o conhecimento do Tribunal deve restringir-se à questão de
constitucionalidade suscitada. Ora, a concreta questão de inconstitucionalidade
normativa suscitada pelo Ministério Público no requerimento de interposição do
recurso – que, de resto, coincide com aquela que foi objecto do julgamento de
inconstitucionalidade – diz respeito à norma do Regulamento Municipal de
Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças (RMLCTL) do Município do Barreiro que
prevê, desde 1998, a tributação pela ocupação da via pública das instalações, no
solo e subsolo, estabelecendo o valor da correspondente taxa, norma que se
contém no artigo 45° n.º 14 daquele Regulamento, na versão que vigorou até ao
ano de 1998, e n.º 15 do mesmo preceito, na versão que passou a vigorar para os
anos de 1999 e 2000. Mais concretamente, a norma julgada inconstitucional é a
que resulta da deliberação da Assembleia Municipal do Barreiro de 6 de Março de
1996 e suas actualizações posteriores até 2000, sendo que, a partir de 1999, tal
norma se inscreve no aludido n.º 15 do preceito.
Outro ajustamento resulta naturalmente do concreto tipo de recurso agora em
causa; estamos perante recurso interposto com fundamento na alínea a) do n.º 1
do artigo 70º da LTC, por recusa de aplicação de norma por motivo de
inconstitucionalidade, razão pela qual a análise do Tribunal incidirá sobre a
norma concretamente desaplicada e sobre as razões que levaram o Tribunal
recorrido a recusar essa norma.
2.2. Este Tribunal já analisou, com o devido detalhe, questão semelhante
à que agora nos ocupa, no Acórdão n.º 365/2003, proferido em recurso igualmente
interposto ao abrigo da citada alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, por
recusa de aplicação de normas constantes dos n.ºs 4 e 7 do artigo 36° do Anexo I
ao Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos,
na redacção resultante da deliberação de 28/12/98, que o Tribunal Tributário de
1ª Instância do Porto desaplicara por motivo de inconstitucionalidade, com
argumentos em parte coincidentes com os que o Tribunal Administrativo e Fiscal
de Almada agora usou ao decidir.
Nesse Acórdão ponderou-se:
«[...] 7. No caso de que agora nos ocupamos, e como resulta claramente da
sentença recorrida, está em causa um montante a pagar como contrapartida da
“utilização de um bem do domínio público”, e não da “prestação concreta de um
serviço público” (cfr. n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária).
É, pois, no confronto entre aquele valor a pagar – ou, melhor dizendo, os
critérios fixados para a determinação desse valor – e esta utilização que há-de
ser procurada a bilateralidade ou a natureza sinalagmática que identifica as
taxas, por contraposição aos impostos.
8. Cumpre então verificar se tal carácter sinalagmático se encontra ou não
presente no caso do tributo de que nos ocupamos.
Dá-se como provado na sentença que o montante a pagar tem apenas como
contrapartida a utilização do subsolo com as condutas de combustível, uma vez
que a sua manutenção, inspecção e reparação sempre estiveram a cargo do
particular; e que “não houve qualquer alteração na prestação por parte da CMM”
correspondente ao aumento que agora se questiona. Daqui retira a sentença que,
não correspondendo “a tal taxa (...) uma alteração dos serviços prestados pelo
respectivo ente público”, não pode “ser vista como uma contraprestação ou
compensação característica da tradicional noção de taxa”.
Esta conclusão não tem, porém, devidamente em conta que o tributo a prestar ao
município se destina, apenas, a pagar a utilização do subsolo; não há, pois, que
o confrontar senão, justamente, com essa utilização; e a mesma observação vale
para a apreciação do aumento introduzido pela nova versão do regulamento.[...]
10. Ora a verdade, como se viu, é que uma das hipóteses susceptíveis de
legitimar a cobrança de uma taxa é, justamente, a da utilização de um bem do
domínio público; pela natureza da contraprestação da entidade pública está pois,
garantida a correspectividade característica da taxa.
Resta, assim, apurar se os critérios fixados para a determinação do seu montante
são de tal forma inadequados que ponham em causa essa correspectividade, de modo
a que se possa concluir que não respeitam o seu significado material, ou lesam
de forma inaceitável o princípio da proporcionalidade.
Como resulta da leitura das normas em apreciação, os critérios ali definidos são
o do volume ocupado (que se calcula tendo em conta o comprimento e o diâmetro
das condutas) e o da actividade económica desenvolvida pelo particular (cujo
conhecimento resulta de se considerarem o destino e a natureza do líquido
transportado).
Não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre se tais critérios,
definidos pelo autor das normas dentro do exercício da sua liberdade de
conformação, são ou não os que melhor permitem determinar o efectivo valor do
bem – público – reservado à utilização privativa do particular interessado;
apenas lhe incumbe verificar a eventual ocorrência de uma manifesta desadequação
que ponha em causa a correspectividade material entre o tributo e a
contraprestação. E é essa manifesta desadequação que, claramente, não ocorre,
quando o objectivo é encontrar o valor económico da utilização da porção de
subsolo afecta à instalação e manutenção das condutas de combustível. [...]
Em suma, o Tribunal entende que os critérios constantes das normas em
apreciação permitem avaliar a vantagem individualizada que o particular retira
do uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia, vantagem essa
que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente. Inaceitável
seria que o valor a pagar fosse meramente simbólico, por implicar a reserva sem
contrapartida aos beneficiários de vantagens proporcionadas por bens públicos.
Como escreveu Marcello Caetano, (Manual de Direito Administrativo, II, 3ª reimp.
da 10ª edição., Coimbra, 1986, págs. 943-944), “O uso privativo, ao contrário do
uso comum, não é em regra gratuito: os particulares são obrigados ao pagamento
de taxas, calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades
proporcionadas”; em nota a esta afirmação, acrescentou que se admitem isenções
ou reduções “a favor das pessoas colectivas de direito público ou de
particulares para fins de beneficência” (nota 1 da pág. 944).
Há, pois, que concluir que não há razões para considerar que tais critérios se
revelem inadequados à concretização do sinalagma característico das taxas, o que
permite afastar a acusação de inconstitucionalidade orgânica das normas que os
definem. [...]
12. Finalmente, há que considerar o princípio da proporcionalidade, que a
sentença recorrida igualmente considera infringido.
Trata-se de um princípio que também já foi objecto de inúmeras considerações
pelo Tribunal Constitucional. Assim, e recorrendo ao acórdão n.º 187/2001
(Diário da República, II série, de 26 de Junho de 2001), cabe recordar que «o
princípio da proporcionalidade, em sentido lato, pode (...) desdobrar-se
analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins
prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade
das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou “justa medida”. Como se
escreveu no (...) Acórdão n.º 634/93, invocando a doutrina:
'o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio
da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem
revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de
outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da
exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os
fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos
para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou
proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se medidas excessivas,
desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos).'[...]»
Ora cumpre reconhecer que, como se afirma na referida sentença, foi
consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal
aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do
subsolo; e que é exacto que ao longo dos anos o valor inicialmente fixado foi
sendo actualizado, como frisa a recorrida, nos termos previstos nas diversas
versões do Regulamento. Estes aumentos resultantes de meras actualizações
daquele valor nada relevam, porém, no presente contexto, e não se podem sequer
comparar com o que agora nos ocupa.
A verdade, todavia, é que a afirmação da violação da proporcionalidade,
constante, quer da sentença, quer das alegações da recorrida, não é acompanhada
de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional qualquer apreciação.
Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que,
necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria
necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma
desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que
o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de
circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade
privada.
Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto
desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do
subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa
utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas
em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade.»
Ora, é a doutrina que está subjacente a este Acórdão que cumpre reafirmar.
Com efeito, assente que o tributo em causa corresponde a uma taxa, haverá que
ter em conta que a natureza retributiva que caracteriza a taxa impõe que o
respectivo valor seja calculado em função do custo do serviço prestado, ou do
valor das 'utilidades proporcionadas'. É este, portanto, o limite do seu
quantitativo.
No caso em presença, em que se torna muito difícil apurar, dadas as
circunstâncias, se as tarifas aplicáveis na liquidação desta taxa infringem, ou
não, o custo do serviço prestado por não ser possível determinar com rigor o seu
valor, haverá que ter presente que este se deve aferir, com respeito pela regra
da equivalência (correspectividade), entre o montante da taxa e o benefício
económico obtido.
Não havendo limites especiais fixados na lei, só um excesso patente ou manifesto
pode desequilibrar essa equivalência, redundando na violação do aludido
princípio da proporcionalidade, na vertente da justa medida.
Quer isto dizer, regressando ao caso concreto, que o critério de aferição da
equivalência dos valores que importa observar não é compatível com o fundamento
encontrado pelo Tribunal recorrido para detectar a aludida desconformidade
constitucional.
Na realidade, a razão que levou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada a
decidir foi a de não haver justificação para os aumentos praticados, pelo que
seria manifesta a desproporcionalidade das taxas resultantes desses aumentos.
Todavia, esta conclusão não se radicou em qualquer elemento objectivo que
pudesse indicar o custo do serviço ou o da utilidade recebida, pois teve
unicamente em conta o aumento do encargo financeiro a suportar pela interessada
A..
Ora, pelos motivos já expostos, a essa conclusão só poderia chegar-se mediante
um juízo de ponderação sobre o valor económico do benefício obtido pela
interessada aqui recorrida e o da correspondente taxa, o que manifestamente não
aconteceu.
Não podendo, em suma, o Tribunal concluir pelo manifesto desajustamento entre o
montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público
municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode
igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por
violação do princípio da proporcionalidade.
3. Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não julgar inconstitucional a norma desaplicada pela decisão
recorrida;
b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso, determinando que
a sentença recorrida seja reformulada de acordo com o presente juízo de não
inconstitucionalidade.
Lisboa, 28 de Junho de 2006
Carlos Pamplona de Oliveira
Maria Helena Brito
Rui Manuel Moura Ramos
Maria João Antunes
Artur Maurício
[ documento impresso do Tribunal Constitucional no endereço URL:
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20060396.html ]