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Processo n.º 593/05
3ª Secção
Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Acordam, em conferência, na 3ª Secção
do Tribunal Constitucional:
1. A fls. 183 foi proferida a seguinte decisão sumária :
«1. A., residente em Macau, interpôs, no Tribunal Central
Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de
Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa de 22 de Julho
de 1999, que indeferiu o seu pedido de reconhecimento do direito ao ingresso na
Administração Pública Portuguesa, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de
Abril.
Por acórdão do Tribunal Central Administrativo de 27 de Maio de
2004, de fls. 177 e seguintes, foi negado provimento ao recurso.
Afirmou-se, no mencionado acórdão, o seguinte:
“Assim, o n.º 1 do artigo 6º do diploma em análise ao determinar que
os requerentes deverão reunir as condições de provimento exigidas, refere-se
necessariamente às condições exigidas em Macau.
Pelo que, tendo em 1.03.98, o recorrente 65 anos, limite de idade
para o exercício das funções públicas fixado pelo n.º 2 do artigo 44º do ETAPM,
o que determina, obrigatoriamente, a cessação do exercício de funções – alínea
c) do n.º 1 mesmo normativo, tem de se concluir que o recorrente não reúne as
condições para o ingresso na Administração Pública Portuguesa, designadamente as
condições de provimento exigidas no n.º 1 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º
89-F/98.
Logo, não é o acto recorrido que estabelece novas condições de
ingresso e de exercício nas funções da administração Pública, mas, como se
referiu, a própria lei, não ocorrendo, assim, o invocado vício de violação de
lei.
Por outro lado, tal interpretação do citado artigo 6º não é
inconstitucional pois, como se disse, a autoridade recorrida não adicionou
qualquer condição, nomeadamente o requisito de idade, para ingresso e provimento
na Administração Pública, mas, apenas interpretando a lei aplicável ao caso –
Decreto-Lei n.º 89-F/98 – artigos 1º, 3º e 6º – os quais não podem ler-se de
forma isolada, mas no conjunto do sistema jurídico em que se inserem.”
Inconformado, o recorrente interpôs recurso para o Supremo Tribunal
Administrativo, o qual, por acórdão de 11 de Maio de 2005, de fls. 263 e
seguintes, lhe negou provimento.
Na parte que agora releva afirmou-se no mencionado acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo o seguinte:
“Alega o recorrente que na interpretação do acórdão recorrido, as
normas dos arts 3º, n.º 3, e 6º, n.º 1, do DL n.º 89-F/98, de 13 de Abril,
padecem de inconstitucionalidade por duas razões: (i) adiciona novos requisitos
– limite de idade para ingresso e alteração do limite de idade para o exercício
de funções na administração pública – em matérias que se enquadram em matérias
de reserva de competência da Assembleia da República e (ii) viola o princípio da
igualdade de aplicação a todos os cidadãos das regras gerais de provimento –
idade máxima – na Administração Pública Portuguesa.
Mas sem sucesso.
Primeiro, porque na interpretação perfilhada não há qualquer
desenvolvimento do direito praeter legem que implique a alteração do limite de
idade para ingresso e/ou cessação do exercício de funções públicas. Na dimensão
normativa atribuída não se introduziu qualquer requisito novo que consubstancie
a alteração das idades mínima e máxima para o exercício de funções públicas.
Tratou-se, simplesmente, de respeitando escrupulosamente que, nessa matéria
estava determinado, retirar as consequências legais, para efeitos de
reconhecimento ao direito de integração na Administração Pública Portuguesa, do
facto de o interessado se ter mantido em funções apesar de ter ultrapassado o
limite de idade previsto no art. 44º, n.º 2, do ETAPM.
Segundo, não há qualquer violação do princípio da igualdade na
aplicação das regras gerais de provimento – idade máxima e mínima – na
Administração Portuguesa. Não é por força da interpretação das normas em questão
que aos trabalhadores da Administração Pública de Macau, sem lugar de origem no
quadro, fica vedado o ingresso e permanência na Administração Pública
Portuguesa, de acordo com o regime geral aplicável a todos os demais cidadãos
portugueses. O constrangimento circunscreve-se, tão só, ao ingresso daqueles
trabalhadores, ao abrigo do regime excepcional, de discriminação positiva,
consagrado no DL n.º 89-F/98, de 13 de Abril. Não lhes fecha a porta de entrada
que serve, em igualdade de condições, a generalidade dos interessados.”
2. Ainda inconformado, veio A. “nos termos do disposto na alínea b)
do n.º do artigo 70º, da alínea b) do n.º e do n.º 2 do artigo 72º, e dos
números 1 e 2 do artigo 75º-A, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro,
interpor recurso do Douto Acórdão de fls... para o Tribunal Constitucional, com
fundamento em aplicação de norma inconstitucional, artigo 6º, n.º 1, e artigo
3º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, por violação dos
princípios e regras previstos no artigo 13º – Princípio da Igualdade – e nas
alíneas t) e v) do artigo 165º, n.º 1 – matérias do regime da Função Pública, da
reserva de competência da Assembleia da República – da Constituição, na
interpretação dada pela douta decisão ora recorrida”.
O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal
(nº 3 do artigo 76º da Lei nº 28/82).
3. A primeira questão de constitucionalidade suscitada pelo
recorrente é a da inconstitucionalidade orgânica do artigo 3º, n.º 3, e o artigo
6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, “por adicionar novos
requisitos – limite de idade para ingresso e alteração do limite de idade para
exercício de funções na administração pública – em matérias que enquadrando-se
no âmbito do regime da Função Pública, directa ou indirectamente se relaciona
com Direitos Fundamentais – acesso à função pública e cargos públicos, direito
de exercício de profissão, matéria da reserva de competência da Assembleia da
República, nos termos da alínea t) e v) do artigo 165º, n.º 1, da Constituição
da República Portuguesa” (cfr. fls. 254 e 255).
Segundo o artigo 3º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, “o pessoal
afecto a DGAP, nos termos do presente diploma, tem a qualidade de agente,
sendo-lhe atribuída a categoria de ingresso da carreira para que for habilitado,
tendo em consideração as funções desempenhadas e as habilitações legalmente
exigidas em Macau para o provimento do pessoal do quadro”.
Por seu turno, o artigo 6º, n.º 1, do mesmo diploma preceitua que “o
pessoal abrangido pelo n.º 1 do artigo 1º, provido por contrato além do quadro,
bem como o pessoal do quadro abrangido pela alínea c) do n.º 2 do mesmo artigo,
é integrado no escalão 1 da categoria de ingresso da carreira correspondente à
situação de que era titular à data referida no n.º 1 e para a qual reúna as
condições de provimento exigidas”.
Segundo o recorrente, tais normas foram interpretadas no caso dos
autos no sentido de introduzir novos requisitos para o ingresso e cessação do
exercício de funções na administração pública.
Sucede, porém, que, como se pode verificar na transcrição atrás
efectuada, a decisão recorrida não aplicou as normas mencionadas com o sentido
que o recorrente acusa de ser inconstitucional. Com efeito, o Supremo Tribunal
Administrativo esclarece expressamente que não está a aditar “qualquer requisito
novo que consubstancie a alteração das idades mínima e máxima para o exercício
de funções públicas”, mas antes a “retirar as consequências legais, para efeitos
de reconhecimento ao direito de integração na Administração Pública Portuguesa,
do facto de o interessado se ter mantido em funções apesar de ter ultrapassado o
limite de idade previsto no artigo 44º, n.º 2, do ETAPM”.
O recorrente sustenta, é certo, que o regime do limite de idade a
considerar não deveria ser o previsto no ETAPM. Segundo afirma nas suas
alegações no âmbito do recurso interposto para o Supremo Tribunal
Administrativo, “as normas do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, são
normas excepcionais, que representam um ius singulare, isto é, estabelecem para
o sector restrito que regulam um regime oposto ao regime regra. Ora nunca
poderia ser opção do legislador da Lei do Ingresso, submeter um aspecto
essencial do regime excepção – direito excepcional de ingresso na Administração
Pública portuguesa – às condições gerais de um dos regime regra em presença, ou
seja o Decreto-Lei n.º 87/89/M, de 21 de Dezembro (ETAPM). Tal solução seria a
negação do regime a que se propunha” (cfr. fls. 253).
Simplesmente, não cabe nos poderes do Tribunal Constitucional a decisão de uma
tal questão de interpretação do direito ordinário, uma vez que a opção por um
dos regimes gerais em vigor não envolve seguramente a criação de novos
requisitos para o ingresso e/ou cessação do exercício de funções públicas.
Deste modo, não tendo a decisão recorrida aplicado as normas
impugnadas com o sentido que o recorrente acusa de ser inconstitucional, não
pode o Tribunal conhecer, nessa parte, do objecto do recurso, interposto ao
abrigo da alínea b) do n.º do artigo 70º da Lei n.º 28/82 (cfr., por exemplo, os
acórdãos n.º 313/94, n.º 187/95 e n.º 366/96, publicados no Diário da República,
II Série, respectivamente, de 1 de Agosto de 1994, 22 de Junho de 1995 e de 10
de Maio de 1996).
4. Por outro lado, no que toca à questão da alegada violação do
princípio de igualdade por parte dos mesmos preceitos, agora admitindo a
interpretação com que foram aplicados (cfr. alegações do recorrente junto do
Supremo Tribunal Administrativo), resulta evidente tratar-se de questão
manifestamente infundada. Na verdade, o simples facto de estar em causa um
regime excepcional, como o próprio recorrente não deixa de admitir, regime esse
que envolve um tratamento mais favorável para os respectivos destinatários,
inviabiliza por completo a invocação do princípio da igualdade.
5. Estão, portanto, reunidas as condições para que se proceda à
emissão da decisão sumária prevista no nº 1 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82, de
15 de Novembro.
Assim, decide-se:
a) Não tomar conhecimento do recurso, relativamente à questão da
invocada violação do artigo 165º, n.º 1, alínea t), da Constituição, pelas
normas dos artigos 3º, n.º 3, e 6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de
Abril;
b) Negar provimento ao recurso, relativamente à questão da
invocada violação do princípio da igualdade pelas normas dos artigos 3º, n.º 3,
e 6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 ucs.
Lisboa, 15 de Setembro de 2005».
2. Inconformado, o recorrente reclamou para a conferência, ao abrigo do disposto
no nº 3 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82, pretendendo a revogação da decisão
sumária.
Na reclamação apresentada, o reclamante sustenta que o acórdão recorrido errou
ao interpretar o “preceituado no n.º 3 do artigo 3.º e no n.º 1 do artigo 6.º”
do Decreto-Lei n.º 89-F/98, de 13 de Abril, considerando “que são aplicáveis as
condições gerais de acesso e de exercício de funções previstas no Estatuto dos
Trabalhadores da Administração Pública de Macau (ETAPM), aprovado pelo
Decreto-Lei n.º 87/89/M, de 21 de Dezembro, à verificação do preenchimento dos
requisitos de ingresso na Administração Pública Portuguesa”.
Assim, errou ao entender que o ora reclamante “não só não preenchia, à data do
pedido de ingresso, o requisito do limite de idade para o exercício de funções
no quadro de Macau, previsto no artigo 44.º do ETAPM (65 anos), como também
teria estado a exercer ilegalmente funções na Administração Pública de Macau
desde 1997, data em que perfez 65 anos de idade”.
Para demonstrar estas afirmações, o reclamante explica por que é que,
interpretando o direito ordinário que considera aplicável, o Tribunal a quo
devia ter julgado de maneira diferente, concluindo que “Em suma, o Tribunal
recorrido cometeu um erro de julgamento, ao denegar o direito de ingresso de que
é titular o recorrente, com base numa interpretação incorrecta da natureza,
âmbito, sentido e limites das referências normativas feitas ao ordenamento
jurídico de Macau. O n.º 3 do artigo 3,º e o n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei
n.º 89-F/98 são materialmente inconstitucionais ma medida da interpretação
perfilhada pelo Tribunal recorrido”.
Na verdade, o n.º 3 do artigo 3º deve ser entendido no sentido de que, ao
referir-se “às habilitações legalmente exigidas em Macau para o provimento do
pessoal do quadro”, “se cinge às habilitações literárias exigidas para a
atribuição, ao titular do direito de ingresso, de determinada carreira”; e deve
considerar-se que o n.º 1 do artigo 6º, “quando faz referência a ‘condições de
provimento exigidas’, se dirige às condições exigidas pelo ordenamento jurídico
de Portugal para o provimento num lugar do quadro da administração pública
portuguesa numa concreta categoria e carreira”.
Não sendo assim interpretados, antes considerando que fazem “depender o ingresso
da Administração Pública Portuguesa do preenchimento de requisitos de acesso à,
e de exercício de funções na, Administração Pública de Macau, a interpretação a
o douto Acórdão recorrido faz dos referidos preceitos legais infringe o
princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), mais precisamente o
direito fundamental de igualdade no acesso à função pública (n.º 2 do artigo
47.º da Constituição), na vertente igualdade de condições de provimento num
cargo público”.
Essa violação decorreria de o regime aprovado pelo Decreto-Lei n.º 89-F/98
apenas estabelecer um regime excepcional de “discriminação positiva no que toca
ao direito especial de acesso na Administração Pública Portuguesa”, mas não
criar qualquer distinção “no que respeita às regras de provimento. Assim, não é
legítimo “tratar os beneficiários de uma diferenciação positiva de modo desigual
face aos demais cidadãos em matéria das restantes condições gerais de provimento
em cargo na função pública”.
Seria neste ponto que residiria a violação do princípio da igualdade: a
interpretação perfilhada pelo acórdão recorrido discriminaria negando o
provimento num lugar do quadro a pessoas que já tinham adquirido “o direito
especial de acesso por via do preenchimento dos requisitos previstos no n.º 1 do
artigo 1º do Decreto-Lei n.º 89-F/98”. O princípio da igualdade exigiria que
fossem tratados “em pé de absoluta igualdade perante as demais pessoas que,
classificadas num concurso público, vão igualmente ser providas num lugar de
quadro de um serviço da Administração Pública Portuguesa”.
E, após considerações sobre o limite de idade assim exigido, e sobre o princípio
da igualdade, o reclamante conclui da seguinte forma:
“i) O n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 89-F/98 é inconstitucional, na
interpretação dada pelo douto Acórdão recorrido, por violação do preceituado no
artigo 13º e no n.º 2 do artigo 47º da Constituição.
ii) O n.º 1 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 89-F/98 é inconstitucional, na
interpretação dada pelo douto Acórdão recorrido, por violação do preceituado no
artigo 13º e no n.º 2 do artigo 47º da Constituição.
iii) Do teor da presente reclamação resulta que, mesmo na hipótese de ao
recorrente, ora reclamante, não assistir razão, o que apenas por dever de
patrocínio se concede, a complexidade das questões suscitadas torna incorrecto
e, com o devido respeito, precipitado, o juízo liminar de que se trata de um
recurso ‘manifestamente infundado’, pelo que o mesmo, por não se compadecer com
uma decisão de natureza meramente sumária, deve prosseguir até final”.
O recorrido respondeu manifestando a sua concordância com a decisão reclamada.
3. Cumpre começar por afirmar de novo que não cabe no competência do Tribunal
Constitucional – e, consequentemente, no âmbito do recurso de fiscalização
concreta da constitucionalidade que foi interposto – analisar qual deverá ser a
solução a dar à pretensão do ora reclamante de integração na função pública
portuguesa, do ponto de vista do direito ordinário aplicável, mas, tão
somente, julgar da conformidade com a Constituição das normas aplicadas pela
decisão de que foi interposto recurso, na interpretação por esta perfilhada.
Não é assim adequada ao recurso interposto a afirmação de que a
decisão reclamada “decalcou” o raciocínio seguido pelo acórdão recorrido, não
interpretando devidamente o regime constante do Decreto-Lei n.º 89-F/98.
Nestes termos, não se coloca neste recurso qualquer questão de
constitucionalidade cuja complexidade impeça o julgamento do recurso através da
decisão sumária prevista no n.º 1 do artigo 78.º-A da Lei nº 28/82. A acusação
de “falta de seriedade” só será, pois, explicável por o reclamante não ter em
conta o recurso que interpôs, restrito à questão de constitucionalidade.
4. O reclamante abandonou, na reclamação, a inconstitucionalidade
orgânica que tinha apontado no requerimento de interposição de recurso para o
Tribunal Constitucional.
Fica, pois, a questão da alegada inconstitucionalidade material por
violação do princípio da igualdade em geral (artigo 13º) e, em particular, no
acesso à função pública (artigo 47º da Constituição).
Ora o reclamante não traz, na reclamação, quaisquer questões de
constitucionalidade que justifiquem outra resposta que não a que consta da
decisão reclamada; antes explica, desenvolvidamente, e como se viu, por que
motivos discorda da interpretação das normas de direito ordinário a que o
acórdão recorrido chegou.
Mantém-se, pois, o que já foi dito na decisão reclamada. Apenas se
acrescenta que a argumentação invocada para justificar a violação do princípio
da igualdade nos termos em que é colocada na reclamação não colhe, porque parte
do princípio de que o recorrente tinha adquirido o direito de ingressar na
função pública portuguesa e que a interpretação acolhida para as normas que
constituem o objecto deste recurso implica um tratamento discriminatório para
efeitos de provimento no lugar pretendido.
A verdade é que o acórdão recorrido negou a titularidade do direito
de ingresso, como se viu.
5. Assim, indefere-se a reclamação, confirmando-se a decisão
reclamada de negar provimento ao recurso.
Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 ucs.
Lisboa, 29 de Novembro de 2005
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Vítor Gomes
Artur Maurício