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Proc. nº 42/92
1ª Secção Cons. Rel.: Assunção Esteves
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - No Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, A., vereador da Câmara Municipal de .............., interpôs recurso de anulação do despacho da Direcção da Caixa Geral de Aposentações, de 20 de Junho de 1988. Esse despacho indeferira-lhe a pretensão de incluir no seu tempo de serviço seis anos de exercício na autarquia como eleito local, em regime de permanência, tempo que se somaria aos 30 anos e 5 meses com que antes se aposentara.
Alegando no recurso, disse, então, o recorrente:
'1ª - O recorrente exerce as funções de Vereador da Câmara Municipal de ........... em regime de permanência desde 16/1/78 a 2/1/83 e de 3/1/86 até à presente data;
2ª - O recorrente foi aposentado com 30 anos e 5 meses de serviço, tendo a sua pensão definitiva sido fixada por despacho publicado a 25/10/79;
3ª - O artº 13º da Lei nº 29/87 consagra que aos eleitos locais é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público (se não optarem pelo da sua actividade profissional); e o artº 18º estipula que o respectivo tempo de serviço é contado como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado, contando esse tempo a dobrar nos termos que a lei define;
4ª - O artº 27º nº 2 vem expressamente estabelecer que o regime do artº 18º se aplica retroactivamente a todos os eleitos locais;
5ª - Em função do assim estatuído, o recorrente requereu que lhe fossem contados, para efeitos de aposentação, 6 anos de serviço, que lhe faltam para completar o máximo legal de 36 anos, com as legais consequências;
6ª - Tal pretensão foi indeferida pelo despacho recorrido, que sustenta que, sendo o interessado já aposentado à data da publicação da Lei nº
29/87, não se lhe poderia aplicar o regime que esta última consagrou;
7ª - Todavia, não tem razão a autoridade recorrida, pois o artº 27º da Lei nº 29/87, que estatui a aplicação retroactiva, não exclui os já aposentados do novo regime legal na medida em que este lhes possa aproveitar;
8ª - De resto, interpretação diferente violaria o princípio da igualdade que o artº 13º da Constituição consagra;
9ª - Por outro lado, o que só por mera hipótese se admite, mesmo que a aplicação retroactiva em causa não pudesse abranger os já aposentados, tendo em conta uma fixação definitiva do seu estatuto, nunca poderia tal retroacção de efeitos deixar de abranger os que, como o recorrente, antes de aposentados, já tivessem iniciado o regime de permanência para que a lei estatui os efeitos em causa;
10ª - Deste modo, considere-se a hipótese da conclusão 7ª ou a da
9ª, o acto recorrido está sempre ferido por vício de violação de lei, uma vez que viola as normas constantes dos artºs. 18º e 27º da Lei nº 29/87'.
O Tribunal, em sentença de 20 de Novembro de 1991, negou provimento ao recurso. O fundamento era o de que a retroactividade das normas do artigo
18º, determinada no artigo 27º, nº 2, do Estatuto dos Eleitos Locais, não abrangia os eleitos locais já aposentados à data da entrada em vigor desse Estatuto.
Da sentença foi interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. O recorrente reiterava a tese da inconstitucionalidade daquelas normas, por aquele modo interpretadas, em confronto com o artigo 13º e também com o artigo 63º, nº 5, da Constituição.
O Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 22 de Outubro de
1991, negou provimento ao recurso. O acórdão, num primeiro momento, deixou claro que a aposentação do recorrente era anterior à sua eleição como autarca ['Quando se trate (...) de aposentação por incapacidade, o regime da aposentação fixa-se no momento em que essa incapacidade seja declarada pela competente entidade médica ou, como no caso se exigia, naquele em que o parecer desta seja homologado (al. b, dos citados arts. 43º e 73º-1 e 2). O recorrente foi, pois, aposentado pelo despacho de homologação do parecer da Junta de Saúde do Ultramar, de 25 de Fevereiro de 1976, quando, porventura, não pensaria, sequer, em candidatar-se à vereação (...)']. Num segundo momento, o acórdão pôs o problema de saber se o 'Estatuto dos Eleitos Locais se aplica ou não aos já aposentados' e a esse problema deu uma resposta negativa. Disse, a propósito:
'O regime da aposentação fixa-se com base na lei em vigor e na situação existente à data em que' ... 'seja declarada a incapacidade pela competente junta médica, ou homologado o parecer desta, quando lei especial o exija'.
Tanto é dizer, na linear clareza do texto, que nenhuma lei posterior poderá bolir com a situação de aposentado, para o melhor ou para o pior, a menos que, expressa e inequivocamente o diga, por isso constituir um claro exceptivo ao regime geral acima traçado.
Ora, o aludido Estatuto dos Eleitos Locais - Lei 29/87, de 30 de Junho - não refere, em nenhures, que se aplique retroactivamente aos que, autarcas ou não, estivessem aposentados à data da sua publicação.
Porfia, no entanto, o Recorrente em que o contrário resultaria do art. 27º dessa lei, que fala assim:
'O disposto no art. 18º aplica-se retroactivamente a todos os eleitos locais'.
E refere, por sua vez, o texto da remissão que
'O tempo de serviço prestado pelos eleitos locais em regime de permanência é contado a dobrar, como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou entidade patronal, até ao limite máximo de 20 anos, desde que sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das respectivas funções'.
Chama, ainda, o Recorrente em seu auxílio o art. 13º-1 da mesma Lei
29/87 onde se diz que 'Aos eleitos locais em regime de permanência é aplicável o regime de segurança social mais favorável para o funcionalismo público, se não optarem pelo regime da sua actividade profissional'.
Como se vê dos textos postos, eles não contendem, de perto ou de longe, com os princípios antes enunciados.
O Estatuto dos Eleitos Locais surgiu no reconhecido propósito de dinamização e dignificação da Administração Local, designadamente por incentivos de diversa ordem aos seus servidores, membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e freguesias.
Entre esses incentivos, contam-se o de um subsídio de reintegração, o da protecção penal conferida aos titulares de cargos públicos, o de apoio em processos judiciais, o de garantia dos direitos adquiridos, o de um regime fiscal mais brando e, enfim, o da contagem, pelo dobro, do tempo de serviço prestado em regime de permanência (arts. 18º a 23º).
E mais, ordenou que o da contagem do tempo de serviço pelo dobro, valesse mesmo para aqueles que, entretanto, antes da nova lei, tivessem cessado o respectivo mandato, por, designadamente, não terem sido reeleitos para outro, concedendo, ainda, o aludido subsídio de reintegração aos que não beneficiassem daquele regime, designadamente, por terem cessado o mandato após a entrada em vigor da lei (art. 27º-1).
A aplicação retroactiva do invocado art. 18º-1 da Lei 29/87, pela contagem em dobro do tempo de serviço, contempla, pois e, apenas, os eleitos locais a quem ainda seja possível aplicar tal regime e, já se vê que não poderá sê-lo a quem, entretanto, tiver cessado o mandato, maxime, se aposentado por, como vem dito, o regime da aposentação se fixar, para todos, autarcas ou não, conforme a lei e a situação existente à data dela.
E, como é bem de ver, tal situação valeria mesmo que, porventura, o Recorrente ainda não estivesse aposentado, e estava-o, seguramente, quando iniciou funções de vereador, maxime de vereador a tempo completo'.
Depois, o Supremo Tribunal Administrativo concluiria no sentido da validade constitucional das normas do artigo 18º e 27º, nº 2, do Estatuto da Aposentação, assim interpretadas.
Deste acórdão do Supremo Tribunal Administrativo vem interposto recurso de constitucionalidade, nos termos do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. O objecto do recurso é, primeiro, delimitado nas normas dos artigos 18º e 27º do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei nº 29/87, de 30 de Junho) e, depois, alargado às normas dos artigos 43º e 33º, nº 2, do Estatuto da Aposentação 'caso se entenda que o indeferimento da pretensão do recorrente disso decorre, como se julga no acórdão recorrido', para usar os próprios termos da interposição do recurso.
Em alegações, conclui assim o recorrente:
'1ª - O artigo 63º nº 5 da Constituição consagra um direito subjectivo público de natureza social, o qual confere ao cidadão o poder de exigir do Estado que lhe seja contado, para cálculo da pensão de aposentação, todo o tempo de trabalho prestado, independentemente do sector que o tiver sido.
2ª - O recorrente, que fora aposentado com um tempo de serviço inferior ao máximo legal, pôde, nos termos da lei, voltar a trabalhar, o que fez durante alguns anos na vereação da Câmara Municipal de ......................
3ª - Ao abrigo da Lei nº 29/87, maxime dos seus artigos 18º e 27º, recorreu que lhe fosse contado, para efeitos de aposentação, o tempo prestado como vereador de ...................., na medida em que isso era necessário para completar o máximo legal.
4ª - Tal pretensão foi-lhe indeferida pelo facto de se entender que tais normas não se aplicariam a quem já tivesse sido aposentado; o que foi confirmado pelas instâncias, designadamente pelo STA, com base no entendimento feito através da conjugação dessas regras com as normas do Estatuto da Aposentação, maxime do seu art. 43º, que impedem a contagem, para efeito de aposentação, do tempo de trabalho prestado na situação em apreço.
5ª - O recorrente entende que o entendimento dado aos referidos normativos da Lei nº 29/87, ou às mencionadas regras do Estatuto da Aposentação
(maxime seu art. 43º, bem como o art. 33º nº 2 com este conexionado), ou à conjugação de umas e outras destas normas, no sentido de impedir a contagem do tempo de trabalho prestado pelo recorrente na vereação de ................. viola o art. 65º nº 3 da Constituição, bem como o princípio da igualdade de que tal norma é concretização'.
Em contrário, a Caixa Geral de Aposentações defende a tese de conformidade à Constituição das normas impugnadas.
II - A delimitação do objecto do recurso
Durante o processo, o recorrente suscitou a questão de constitucionalidade das normas dos artigos 18º e 27º do Estatuto dos Eleitos Locais, interpretadas no sentido de instituírem um regime jurídico retroactivo
[de contagem de tempo de serviço] não extensivo aos eleitos locais já aposentados à data da entrada em vigor daquele Estatuto. Tais normas viriam, depois, a ser aplicadas no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, pelo que, quanto a elas, se verificam os pressupostos do recurso.
Já não é assim com as normas dos artigos 43º e 33º, nº 2, do Estatuto da Aposentação. O recorrente impugnou-as tão-só no momento da interposição do recurso de constitucionalidade e o chamamento dessas normas para a solução do caso no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo não é surpreendente [sobre as decisões 'surpreendentes' e os pressupostos do recurso de constitucionalidade, cf., por todos, o acórdão nº 479/89, D.R., II Série, de
24-2-1992].
Estas normas não foram impugnadas durante o processo, nos termos em que o requer o artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.
É que, suscitar uma questão de constitucionalidade durante o processo, nesses termos, é revelá-la em tempo ao tribunal que decide a causa, por forma a desencadear o exercício da competência de controlo difuso que se funda na norma do artigo 207º da Constituição.
As normas dos artigos 43º e 33º, nº 2, do Estatuto da Aposentação não podem, assim, constituir-se em objecto do recurso. Isso não determina a inutilidade do controlo concreto das normas dos artigos 18º e 27º do Estatuto dos Eleitos Locais, conquanto elas todas surjam articuladas nos quadros do acórdão recorrido. É que as normas do Estatuto da Aposentação declaram os factos relevantes constitutivos da aposentação [neste caso, a incapacidade] e apontam para que a lei aplicável é a lei em vigor no momento da verificação desses factos. Mas a lei em vigor é ela mesma, à partida, susceptível de ter o próprio alcance limitado pela eficácia de lei posterior retroactiva. Ora, lei posterior retroactiva são as normas do artigo 18º e 27º, nº 2, do Estatuto dos Eleitos Locais, cuja interpretação conforma, assim, decisivamente, o acórdão recorrido.
III - A fundamentação
1. O Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei nº 29/87, de 30 de Junho, determina sobre a 'contagem de tempo de serviço':
Artigo 18º (Contagem de tempo de serviço e reforma antecipada)
1 - O tempo de serviço prestado pelos eleitos locais em regime de permanência é contado a dobrar, como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou entidade patronal, até ao limite máximo de vinte anos, desde que sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das suas funções.
2 - Os eleitos que beneficiem do regime do número anterior têm de fazer, junto da entidade competente, os descontos correspondentes, de acordo com as normas e modalidades previstas no regime adequado.
[ O nº 2 tem agora a nova redacção da Lei nº 97/89, de 15 de Dezembro].
Artigo 27º (Disposições finais)
1 - ...
2 - O disposto no artigo 18º aplica-se retroactivamente a todos os eleitos locais'.
A interpretação empreendida no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo tem o regime jurídico retroactivo que é dado pela conjunção das normas transcritas do Estatuto dos Eleitos Locais como não extensivo aos eleitos locais já aposentados à data da entrada em vigor desse Estatuto. A ideia é a de que, servindo a contagem de tempo de serviço para efeitos de aposentação, não é possível aplicar aquele regime ali onde a aposentação está consumada ['(...) A aplicação retroactiva do invocado artigo 18º, nº 1, da Lei nº 29/87, pela contagem em dobro do tempo de serviço, contempla, pois e, apenas, os eleitos locais a quem ainda seja possível aplicar tal regime (...)'].
Para o recorrente, as normas assim interpretadas violam o artigo 13º
['princípio da igualdade'] e o artigo 63º, nº 5 ['Todo o tempo de trabalho contribuirá, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado'], da Constituição.
2. Nas normas dos artigos 27º, nº 2 e 18º do Estatuto dos Eleitos Locais, o legislador tomou a decisão de atribuir eficácia retroactiva ao regime especial de contagem do tempo de serviço dos eleitos locais. Mas, uma vez que tomou a decisão, qual é a extensão constitucionalmente obrigatória dessa retroactividade? Deve ela incluir a categoria dos eleitos locais já aposentados antes do início de vigência do Estatuto?
3. A questão de constitucionalidade é a de saber se existe uma razão suficiente para um tratamento desigual entre eleitos locais aposentados e eleitos locais não aposentados, tratamento que aqui tem o significado de uma extensão variável da retroactividade que o legislador ditou no uso da sua liberdade constitutiva. Se não existe uma razão suficiente, então estará constitucionalmente ordenado um tratamento igual.
4. A situação de sujeito aposentado é uma situação fáctico-jurídica distinta da situação de sujeito não aposentado. Não fossem as exigências mais vastas que se põem ao controlo de constitucionalidade, e dir-se-ia mesmo que o não atingimento do recorrente pela retroactividade estabelecida nas normas dos artigos 18º e 27º, nº 2, do Estatuto dos Eleitos Locais, decorre da 'natureza da situação', da evidência de que a contagem de tempo de serviço é dirigida a uma certa aplicação do direito que aqui, afinal, já se realizou. Mas a 'natureza da situação' é justamente o que o recorrente pretende ultrapassar com a questão de constitucionalidade.
5. Perante a máxima da igualdade, a diferenciação legal só é legítima se ela tem uma razão razoável (vernünftiger Grund), que surja da natureza das coisas ou seja concretamente compreensível à luz do quadro de valores da Constituição.
Desde logo, a situação de aposentado não é essencialmente idêntica à situação de não aposentado. O eleito local que exerce funções autárquicas, na situação de aposentado, não está a prorrogar a sua actividade profissional. Está, quando muito, numa situação de 'honorabilidade' perante a coisa pública, que o 'reaproveita' para funções relevantes pela via democrática do sufrágio. A aposentação determinou-lhe, porém, um 'status' que, do ponto de vista profissional, se tornou referência firmada de planos de vida [tematizando, de modo idêntico, o problema da igualdade, cf. o acórdão nº 330/93, D.R., II Série,
30-7-1993, maxime ponto 9].
A decisão de não reabrir o 'caso decidido' da aposentação, que distingue as duas situações que o recorrente pretende equiparar, tem, assim, uma razão objectiva e suficiente. E é uma decisão compreensível à luz dos postulados de racionalidade e estabilidade da ordem jurídica.
6. O valor da estabilidade, que se entrevê na Constituição, desde logo, no respeito do caso julgado pelas declarações de inconstitucionalidade do Tribunal Constitucional, decorre também da ideia de manutenção da 'capacidade funcional do Estado de direito' (Larenz). A aposentação consubstancia uma situação consolidada que culminou um processo de aplicação de normas. A justificação do programa legislativo que, decidindo-se pela retroactividade, a balizou no limite das 'situações de aposentado', tem apoio no princípio constitucional do Estado de direito democrático e na função de estabilização que lhe vai ligada.
7. A legitimidade das normas dos artigos 18º e 27º, nº 2, do Estatuto dos Eleitos Locais, com o sentido de não extensão do regime retroactivo que instituem às situações consolidadas, funda-se numa razão suficiente - a que distingue entre o estatuto de aposentado e de não aposentado - e é compreensível
à luz dos desideratos do Estado de direito democrático, que são desideratos de racionalidade, certeza e calculabilidade jurídicas. O legislador procedeu, aí, à selecção de espaços por forma razoável e não arbitrária.
É claro que a existência de uma razão suficiente não aponta necessariamente para a obrigatoriedade de um tratamento desigual. Mas dá ao legislador permissão para um tratamento desigual (cf., neste sentido, Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, Suhrkamp, pág. 375). O princípio democrático é ele mesmo também um critério para a normatividade. Daí que a competência do Tribunal Constitucional, em ordem ao artigo 13º da Constituição, é tão-só uma competência de controlo dos limites da liberdade de programação do legislador. Esses limites são os limites do arbítrio. Ora, o referencial que separa os destinatários e os não destinatários do regime retroactivo não é 'simples fronteira no tempo aleatoriamente traçada' (acórdão nº 448/93, D.R., II Série, de 5-5-1994).
8. A anterior ordem de razões faz que as normas dos artigos 18º e
27º, nº 2, do Estatuto dos Eleitos Locais, não sejam contrárias ao programa do artigo 63º, nº 5, da Constituição. Esse programa exige que 'todo o tempo contribuirá, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de actividade em que tiver sido prestado', mas não ilegitima uma solução legislativa que, sobre o cálculo já efectivado do tempo de trabalho, marcou definitivamente o termo da contagem.
IV - A decisão
Nestes termos, decide-se não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 18º e 27º, nº 2, do Estatuto dos Eleitos Locais, aprovado pela Lei nº
28/87, de 30 de Junho, na interpretação que não estende a retroactividade aos eleitos locais já aposentados. Em consequência, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recorrida.
Lisboa, 4 de Novembro de 1997 Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa