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Proc. nº 682/96 ACÓRDÃO Nº 500/97
1ª Secção
Rel: Cons. Ribeiro Mendes
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1. A sociedade comercial A., com sede em ..........,
..........., concelho de ........., deduziu oposição no Tribunal Tributário de
1ª Instância de Braga à execução fiscal instaurada na 2ª Repartição de Finanças daquele concelho com base em factura no montante de 1.446.770$00, emitida pelo Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas (IROMA), com referência a diferentes 'taxas' de comercialização e de peste suína africana, previstas nos Decretos-Leis nºs 343/86, de 9 de Outubro de 1986, e 44158, de 17 de Janeiro de
1962. Considerou na oposição que as disposições legais que previam essas 'taxas' eram formal e organicamente inconstitucionais, visto se estar em presença de verdadeiros impostos, não criados por lei parlamentar ou decreto-lei autorizado. Suscitou ainda a questão da inconstitucionalidade orgânica e formal do art. 13º do Decreto-Lei nº 15/87, de 9 de Janeiro, que rege sobre o destino do produto das taxas para o IROMA, e do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, que estatui sobre a cobrança coerciva das dívidas ao IROMA, bem como a impossibilidade de continuação de cobrança desses impostos face à legislação comunitária.
Através de sentença proferida em 17 de Novembro de 1995 foi julgada procedente a oposição, desaplicando-se por inconstitucionalidade o disposto no art. 13º do Decreto-Lei nº 15/87, de 9 de Janeiro.
Interposto recurso pelo Ministério Público dessa decisão para o Tribunal Constitucional, veio tal recurso a ser julgado procedente pelo acórdão nº 633/96, proferido em 23 de Abril de 1996 (a fls. 50 a 53 dos autos). Este acórdão transitou em julgado.
Remetidos os autos ao tribunal tributário a quo, veio a ser reformada a decisão revogada.
Através de sentença proferida em 22 de Maio de 1996, veio a ser de novo julgada procedente a oposição deduzida à execução fiscal, para tal se desaplicando o art. 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, com fundamento em inconstitucionalidade. Pode ler-se nessa sentença:
' O DL 235/88 veio permitir a cobrança coerciva das dívidas ao IROMA - aqui credor - através do processo de execução fiscal, aplicando-se unicamente (art.
2) aos processos a instaurar após a sua entrada em vigor, o que significa que antes essas dívidas não eram cobradas neste tipo de processos.
Esse decreto foi publicado nos termos da alínea a) do nº 1 do art. 201 da Constituição (CRP), ou seja, no caso de competência própria do Governo, aqui posta em causa como se viu.
Cremos ter razão a oponente.
Com efeito, a matéria relativa à execução fiscal, na medida em que tem a ver com as garantias processuais dos executados - lembre-se, por exemplo, que neste tipo de execução a mera dedução de oposição não suspende (art. 255.1 do CPT) como não suspendia (art. 160 do CPCI) a execução - deve ter-se por incluída na reserva relativa de que fala o art. 168.1.i) da CRP, com referência ao art.
106.2 do mesmo diploma.
É, por um lado, matéria própria do sistema fiscal e por outro respeita a garantias dos contribuintes, não havendo razão plausível para que tais garantias sejam acauteladas com aquela reserva quando estiverem em causa impostos - art.
106.2 - e não o sejam quando a hipótese - como é este caso - seja de taxas, sendo que uns e outras integram o sistema fiscal.
Não podia, pois, o Governo, sem a dita autorização publicar o citado decreto, que por isso é formal e organicamente inconstitucional, no nº 1 do art. 1º' (a fls. 56 vº).
Desta sentença interpôs novo recurso de constitucionalidade o Ministério Público, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do art. 70º da Lei do Tribunal Constitucional. O recurso foi admitido por despacho de fls. 82.
2. Subiram os autos ao Tribunal Constitucional.
Apenas o Ministério Público apresentou alegações, tendo concluído do seguinte modo:
'1º Não constitui matéria própria do sistema fiscal, nos termos do nº 2 do art.
106º da Constituição da República Portuguesa, o estabelecimento de um regime de cobrança das «taxas de comercialização e outras imposições parafiscais» a favor do IROMA, através do processo de execução fiscal, transitado pelos serviços de justiça fiscal.
2º Situa-se no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República o estabelecimento de um regime que contenda, em termos inovatórios, com a determinação das competências materiais reservadas às diversas ordens jurisdicionais, no caso aos tribunais judiciais e aos tribunais administrativos e fiscais.
3º Não implica verdadeira inovação, directamente estabelecida em sede de normas atinentes à «competência dos tribunais», o simples preenchimento e concretização das cláusulas abertas e conceitos indeterminados, usados pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e pelo Código de Processo Tributário (em estrita consonância com o que estava já presente no Código de Processo das Contribuições e Impostos) na determinação da competência executiva dos tribunais tributários da 1ª instância, em termos, para efeitos de cobrança coerciva, [de] equiparar às dívidas fiscais do Estado os créditos fiscais de que é titular um instituto público, segundo critério materialmente adequado à natureza da dívida e coincidente com o âmbito da reserva material de competência dos tribunais fiscais, tal como veio a ser definido pelo nº 3 do artigo 214º da Constituição da República Portuguesa (na versão emergente da revisão constitucional de 1989).
4º Termos em que deverá ser julgado procedente o presente recurso'. (a fls.
84-85)
3. Foram corridos os vistos legais.
Por não se terem detectado razões que a tal obstem, cumpre conhecer do mérito do recurso.
II
4. Dispõe o nº 1 do art. 1º do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho:
' A cobrança coerciva das dívidas ao IROMA provenientes da falta de pagamento de taxas e multas decorrentes da sua actividade, quando não pagas dentro do prazo fixado, far-se-á pelo processo de execução fiscal, através dos serviços de justiça fiscal.'
Segundo o art. 2º do diploma, o novo regime só se aplica aos processos a instaurar após a entrada em vigor do decreto-lei (nº 1), continuando 'os processos pendentes à data do presente diploma ... a regular-se pelas leis actualmente em vigor até que sejam findos' (nº 2).
No preâmbulo do Decreto-Lei nº 235/88 pode ler-se que o Decreto-Lei nº
15/87, de 9 de Janeiro, extinguira 'vários organismos de coordenação económica, como a Junta Nacional dos Produtos Pecuários, a Junta Nacional das Frutas e o Instituto do Azeite e Produtos Oleaginosos, tendo criado o Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas - IROMA', organismo este que passara a dispor, como receitas próprias, do produto da cobrança de taxas e das remunerações por serviços prestados. Ainda segundo o mesmo preâmbulo, a cobrança regular das receitas do IROMA era 'condição indispensável para uma actuação eficiente do organismo na orientação dos mercados agrícolas, sector da primordial importância para o público consumidor', pelo que se justificaria, atento o montante muito elevado dos créditos a cobrar pelo IROMA de cerca de 62 milhões de contos,
'quantia com tendência para crescer de modo acentuado', 'que a cobrança coerciva dessas dívidas [fosse] feita através do processo de execução fiscal, que se caracteriza pela sua celeridade e simplicidade, sem que os legítimos interesses de defesa dos devedores [fossem] postos em causa'.
5. Como se viu, a decisão impugnada desaplicou, com fundamento em inconstitucionalidade, o art. 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/88, considerando que o legislador governamental violara a alínea i) do nº 1 do art.
168º da Constituição, norma que estabelece que compete à Assembleia da República
- salvo autorização legislativa ao Governo - legislar sobre 'criação de impostos e sistema fiscal'.
O Tribunal Constitucional, estando embora limitado pelo princípio do pedido, poderá apreciar outros fundamentos de eventual inconstitucionalidade
(cfr. art. 79º-C da Lei do Tribunal Constitucional), nomeadamente, no caso concreto, o de saber se não foi violada a alínea q) do nº 1 do art. 168º da Constituição (a reserva relativa de competência da Assembleia da República abrange 'a organização e competência dos tribunais') pelo legislador governamental, uma vez que do teor do diploma e do seu preâmbulo parece à primeira vista resultar que foram introduzidas modificações nas competências dos tribunais fiscais e na chamada justiça fiscal.
6. Para dar resposta às questões de constitucionalidade postas, seguir-se-á de perto o acórdão nº 268/97, tirado pela 2ª Secção do Tribunal Constitucional em 17 de Março de 1997, (publicado in Diário da República, II Série, nº 118, de 22 de Maio de 1997), concordando-se plenamente com a solução aí achada para parte das questões de constitucionalidade que decorrem da desaplicação da referida norma.
Começar-se-á pela questão de saber se a norma em apreciação se refere à
'criação de impostos e sistema fiscal'.
Como se demonstrou no citado acórdão nº 268/97, é seguro que a norma em causa não se integra na matéria do sistema fiscal. Pode ler-se nesse acórdão, depois de se rebater que a norma desaplicada tenha a ver com 'garantias processuais dos executados', 'sendo própria do sistema fiscal':
' Este Tribunal já disse, porém, que o sistema fiscal é um sistema de impostos, não incluindo as taxas ou quaisquer outros tributos[...].
A doutrina também identifica geralmente o sistema fiscal com o sistema de impostos, dele excluindo, por conseguinte, as taxas[...].
Por isso, se, ao menos para o efeito do artigo 168º, nº 1, alínea i), da Constituição (reserva de competência legislativa da Assembleia da República, delegável no Governo, no tocante «à criação de impostos e sistema fiscal»), os tributos que estão em causa nos autos e a que se aplica a norma sub iudicio (ou seja: a taxa da peste suína africana e a taxa de comercialização), revestirem a natureza de taxas, e não a de impostos - questão que aqui não terá de decidir-se, atentas as razões que adiante se alinharão - aquele preceito constitucional não é violado.
É que, não só as taxas se não incluem no sistema fiscal, como, para elas, não vale, a qualquer outro título, a reserva de lei[...].
Mas a norma sub iudicio continua a não violar a reserva parlamentar atinente à «criação de impostos e regime fiscal», constante da mencionada alínea i) do nº 1 do artigo 168º, mesmo que tais tributos revistam a natureza de imposto - [scilicet, de «uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado (ou por outros entes públicos) com vista
à realização de fins públicos»] -, e não de taxa[...].
É certo que a mencionada reserva da lei, quando tenha por objecto a criação de impostos, abarca «a criação e a definição dos elementos essenciais daquelas receitas, unilateralmente impostas, que hão-de custear o financiamento em geral das despesas públicas (dir-se-á: das 'despesas gerais'), e hão-de ser repartidas pela 'generalidade' dos contribuintes de harmonia com os critérios genericamente apontados nos artigos 106º e 107º da Constituição da República Portuguesa» (cf. os citados acórdãos nºs 205/87, 461/87 e 497/89). E, por isso, apenas uma lei parlamentar (ou um decreto-lei parlamentarmente autorizado) pode «criar impostos», determinar-lhes a incidência e a taxa, e estabelecer os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes[...]. Essa lei (formal) já não tem, porém, que versar sobre o lançamento, a liquidação e a cobrança dos impostos: tais matérias podem, com efeito, ser reguladas por decreto-lei (reserva de lei material): [cf., entre outros, os citados acórdãos nºs 205/87 e 461/87].
Simplesmente, a norma que aqui está em apreciação não versa nenhuma das matérias compreendidas naquela reserva de lei - maxime (contrariamente ao que decidiu o juiz recorrido), não dispõe sobre as garantias dos contribuintes.' (nº
5.2)
Ainda seguindo o mesmo aresto, importa notar que as garantias dos contribuintes cobertas pela reserva parlamentar compreendem 'as garantias processuais graciosas (reclamação graciosa, recurso hierárquico, etc.) e contenciosas (impugnação do acto tributário, oposição no processo de execução fiscal, defesa no processo penal fiscal, etc.), o direito de não pagar impostos que não estejam previstos na lei com o correspondente direito de resistência do artigo 106º, nº 3, da Constituição, o direito à consulta prévia nos casos previstos na lei (como tem sido tradicional no direito aduaneiro e agora também em matéria de benefícios fiscais e no direito fiscal em geral), as demais garantias dos contribuintes previstas nos artigos 19º a 30º do Código de Processo Tributário, como são o direito à informação (que integra os esclarecimentos relativos a interpretação das leis fiscais, as informações relativas a petições e reclamações do contribuinte e a comunicação ao denunciado do autor das denúncias dolosas), a fundamentação e notificação dos actos em matéria tributária, o direito a juros indemnizatórios e o direito a redução das coimas em caso de pagamento espontâneo, e outras garantias referentes ao processo penal fiscal' (J. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra, 1994, pág. 245).
Fácil é de ver que a norma desaplicada, versando sobre a atribuição de competência à justiça fiscal para as execuções instaurados pelo IROMA, não dispõe sobre as matérias elencadas que integram as garantias dos contribuintes cobertas pela referida reserva de lei. Por isso se conclui deste modo no acórdão nº 268/97:
' A consequência de tal disciplina legal, no que concerne ao tribunal competente e às garantias processuais, é ficarem os devedores do IROMA colocados na mesmíssima situação de qualquer devedor de impostos.
Por isso, se o processo de execução fiscal, que é um processo mais expedito do que o processo executivo comum, oferecer menores garantias do que este último - questão que aqui não é necessário dilucidar -, da norma em causa, resulta apenas
(como sublinha o Ministério Público) uma diminuição das «garantias do executado, tal como decorrem do direito privado e da execução em processo civil».
Isso, porém, nada tem a ver com a reserva de lei relativa às «garantias do contribuinte». E essa é a única a que se refere a alínea i) do nº 1 do artigo
168º da Constituição.
A norma sub iudicio não viola, pois, a alínea i) do nº 1 do artigo 168º da Constituição.' (ibidem)
7. Em contrapartida, deve entender-se que a norma desaplicada não viola o disposto na alínea q) do nº 1 do art. 168º da Constituição, discordando-se, assim, da solução sufragada pelo referido acórdão nº 268/97.
8. Esta conclusão será, desde logo, perfilhada por quem - na linha da solução adoptada pelo Parecer nº 6/77 da Comissão Constitucional
(publicado in Pareceres da Comissão Constitucional, 1º volume, págs. 101 e seguintes) e da tese propugnada pelo Exmº. Procurador-Geral Adjunto nas suas alegações - entenda que não constitui verdadeira inovação legislativa 'o simples preenchimento e concretização das cláusulas abertas e conceitos indeterminados usados pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e pelo Código de Processo Tributário (em estrita consonância com o que estava já presente no Código de Processo das Contribuições e Impostos) na determinação da competência executiva dos tribunais tributários de 1ª instância' (conclusão 3ª das alegações da entidade recorrente), sendo perfeitamente lícito ao legislador governamental determinar que a cobrança coerciva de créditos de que seja titular um instituto público se integre na competência dos tribunais fiscais, equiparando tal tipo de créditos aos créditos do Estado (cfr. art. 62º, nº 1, alínea c), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril; cfr. ainda arts. 1º, 9º e 233º, nº 2, alínea b) e c), do Código de Processo Tributário).
9. Mas idêntica conclusão será ainda partilhada por quem adopte uma interpretação mais exigente do disposto na alínea q) do nº 1 do art. 168º da Constituição, à semelhança do que se fez no citado acórdão nº 268/97.
De facto, neste aresto partiu-se do entendimento de que a medida legislativa constante da norma desaplicada '- para além de mandar observar o processo de execução fiscal para a cobrança coerciva da taxa da peste suína africana e da taxa de comercialização, devidas ao IROMA - havia transferido para os tribunais fiscais uma competência que, então, era dos tribunais judiciais':
' O Governo tem, assim, que estar munido de autorização legislativa para editar normas que alterem a distribuição de competências entre tribunais pertencentes a ordens judiciais diferentes, uma vez que só desse modo ele pode legislar sobre matérias da competência legislativa parlamentar delegável.
É que, seja qual for o alcance a atribuir à reserva legislativa, no ponto em que ela tem por objecto a definição da «competência dos tribunais», há-de incluir-se aí, sem dúvida, a definição de quais as matérias que são da competência dos tribunais judiciais e quais as que o são da dos tribunais fiscais [cf. sobre esta questão, entre outros, os acórdãos nºs 36/87, 356/89,
72/90 e 271/92 (...)].'
Simplesmente este entendimento não teve em conta a existência de legislação pré-constitucional que já havia integrado na competência dos tribunais tributários a cobrança coerciva de receitas dos antigos organismos de coordenação económica. Ora, o Decreto-Lei nº 48704, de 25 de Novembro de 1968, - depois de referir no seu preâmbulo que se mostrava 'conveniente uniformizar a forma de cobrança das dívidas aos organismos de coordenação económica e considerando que a natureza e funções destes organismos justificam que se adopte o regime estabelecido para a cobrança coerciva das dívidas ao Estado' - estabeleceu no seu artigo único:
' A cobrança coerciva das dívidas aos organismos de coordenação económica provenientes da falta de pagamento de taxas, multas e outros rendimentos legalmente autorizados, é da competência dos tribunais das contribuições e impostos, através do processo de execução fiscal, servindo de título executivo a certidão passada pelo respectivo organismo.'
Ora, a extinção dos vários organismos de coordenação económica através do Decreto-Lei nº 15/87, de 9 de Janeiro (entre quais se encontrava a Junta Nacional dos Produtos Pecuários) não implicou a cessação da cobrança das receitas de direito público devidas a esses organismos, já que veio a ser criado um instituto público que recebeu várias das atribuições e competências desses organismos (trata-se do Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrículas, IROMA, instituto que veio a ser extinto em 1994, através do Decreto-Lei nº
197/94, de 21 de Julho; vejam-se, em especial, os arts. 11º, nº 1, alíneas i) e j), 12º, nº 2, e 13º, daquele Decreto-Lei nº 15/87).
Havia, assim, lei pré-constitucional a atribuir competência à Justiça Fiscal para a cobrança coerciva das taxas de peste suína e de comercialização, circunstância que elimina o carácter inovador à norma do art. 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/88, de 5 de Julho, o qual manteve o regime de cobrança anteriormente utilizado para os créditos da Junta Nacional de Produtos Pecuários. Não houve, assim, alteração da distribuição de competências pré-estabelecida, pressuposto de que partiu o citado acórdão nº 268/97.
10. Tem, pois, de considerar-se que o presente recurso merece provimento, não sofrendo de inconstitucionalidade o art. 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/88 de 5 de Julho.
III
11. Nestes termos e pelas razões expostas, decide o Tribunal Constitucional conceder provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, a qual deverá ser reformulada em função do juízo em matéria de constitucionalidade.
Lisboa,10 de Julho de 1997 Armindo Ribeiro Mendes Maria da Assunção Esteves Maria Fernanda Palma Antero Alves Monteiro Diniz Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida José Manuel Cardoso da Costa