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Procº nº 696/95 Rel. Cons. Alves Correia
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório.
1. Em 31 de Outubro de 1989, A., intentou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, uma acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra a B., em que pediu a condenação desta a pagar-lhe a quantia de 3.719.864$00 - acrescida de juros à taxa legal, desde a citação até integral pagamento -, devida a juros debitados pelo atraso no pagamento de diversos trabalhos realizados pela autora por adjudicação da arguida.
Por despacho de 17 de Novembro seguinte, o Meritíssimo Juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa indeferiu liminarmente a petição inicial, com base na falta de causa de pedir. Inconformada, recorreu a autora para o Supremo Tribunal Administrativo que, por Acórdão de 7 de Outubro de 1993, decidiu que a falta dos contratos em que se fundavam as quantias peticionadas poderia determinar a improcedência da acção, mas não a ineptidão da petição inicial, pelo que determinou o prosseguimento da acção.
Por sentença de 30 de Junho de 1994, o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa veio a considerar procedente a excepção dilatória invocada pela arguida na sua contestação - traduzida no não recurso prévio à tentativa de conciliação extrajudicial, prevista no nº 1 do artigo 227º do Decreto-Lei nº
235/86, de 18 de Agosto, aplicável à situação em causa, por força do disposto no seu artigo 221º.
2. Inconformada com tal decisão, interpôs a autora recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, defendendo nele uma interpretação restritiva do nº 1 do artigo 227º do Decreto-Lei nº 235/86, aplicável por força do disposto no seu artigo 221º, nº 1, e a inconstitucionalidade material de ambos os normativos
- por ofensa do direito constitucionalmente consagrado de acesso aos tribunais
-, no entendimento deles professado na sentença recorrida e segundo a qual a mora do pagamento, 'estando estruturalmente ligada ao pagamento, e, portanto, à execução (ou cumprimento) do contrato', estaria incluído, 'para os efeitos do citado artigo 227º, nº 1, do Decreto-Lei 235/86 de 18 de Agosto, no conceito de execução do contrato de obras públicas'.
Por Acórdão de 30 de Maio de 1995, o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso, considerando, a propósito da questão de constitucionalidade suscitada, que o direito constitucionalmente consagrado de acesso aos tribunais 'não obsta a que a lei ordinária imponha um qualquer procedimento administrativo ou pré-judicial, antes do interessado recorrer aos tribunais, posto que essa imposição se não traduza num constrangimento intolerável daquele direito'.
3. Daquele aresto foi interposto recurso para o Pleno da Secção ou, quando entendido que a este não haveria lugar, para o Tribunal Constitucional, então com fundamento na violação dos artigos 13º, 20º e 205º da Constituição por parte das normas constantes dos artigos 221º, nº 1, e 227º, nº 1, de Decreto-Lei nº 235/86, de 18 de Agosto.
Admitido o recurso para este Tribunal, foi proferido pelo Relator despacho de aperfeiçoamento, ao abrigo do disposto no nº 5 do artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro), resultando da resposta a esse despacho que o presente recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º daquela lei e, bem assim, a indicação de que a questão de constitucionalidade foi suscitada nas alegações de recurso jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo.
Nas subsequentes alegações, a recorrente concluiu do seguinte modo:
'1. O Decreto-Lei 235/86, de 18 de Agosto, no seu artº 227º, nº 1, impõe uma prévia tentativa de conciliação extrajudicial nos casos das acções previstas no seu artº 221º, nº 1.
2. Por sua vez, o artº 221º, nº 1, refere-se a acções relativas a questões que tenham a ver com interpretação, validade e execução de contratos de empreitadas de obras públicas, nas quais seja parte o Estado ou outra entidade pública, tal como se estabelece no artº. 1º do mesmo diploma.
3. Ora, sendo sempre o Estado, ou outra entidade pública a ele ligada, uma das partes nos contratos aos quais se aplica o D.L. 235/86, é inadmissível que o próprio Estado se arrogue o direito de impor, por via legislativa, a obrigação, para a outra parte, de se conciliar previamente ao recurso aos tribunais nos casos de litígio emergente daqueles contratos.
4. A obrigação de conciliação ou de tentativa de conciliação redundará, na maioria dos casos, atento o poder do Estado, na quase obrigação da outra parte aceitar um acordo desvantajoso, o que viola os seus mais elementares direitos.
5. A regra é a de que só se concilia quem quer e ninguém pode ser obrigado a conciliar-se, se o não pretende fazer e se a sua intenção é recorrer, de imediato, aos tribunais.
6. Com a norma do artº. 227º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/86, de 18 de Agosto, restringe-se, de forma intolerável, o direito de acesso aos tribunais e o princípio da igualdade, contidos nos artºs. 20º e 13º da Constituição da República, bem como se subtrai aos tribunais a sua função jurisdicional, com violação do artº 205º também da Constituição da República.
7. Deve, assim, com todas as legais consequências, declarar-se a inconstitucionalidade material das normas dos artºs. 227º, nº 1, e 221º, nº 1, do Decreto-Lei 235/86, de 18 de Agosto, por violação dos artºs. 13º, 20º e 205º, da C.R.P.'.
Por sua vez, a recorrida suscitou uma questão prévia nas suas alegações e, no mais, salientou que o Conselho Superior de Obras Públicas não se substitui aos Tribunais, a que as partes sempre têm acesso; que internacionalmente se divulga o recurso a instâncias prévias 'mediadoras e harmonizadoras de interesses', para evitar 'a intensificação e [o] arrastar da conflitualidade'; e que o Decreto-Lei nº 405/93, de 10 de Dezembro, 'que estabelece o novo regime jurídico das empreitadas de obras públicas, mantém, no seu artº 231º, com carácter obrigatório, a tentativa de conciliação a que se refere o artº 227º do Decreto-Lei nº 235/86, já revogado'.
A questão prévia suscitada tem a ver, nas palavras da recorrida, com a 'falta de oportuna arguição das constitucionalidades ora alegadas'. Invocando um Acórdão deste Tribunal de 23 de Fevereiro de 1989, cujo sumário foi publicado no Boletim do Ministério da Justiça, Nº 384 (o Acórdão nº 238/89, publicado no Diário da República, II Série,de 30 de Maio de 1989), entende a recorrida que a exigência de suscitação da inconstitucionalidade de normas durante o processo se reporta 'não à última decisão, mas à decisão que tem, desde logo, de aplicar as normas em causa', até porque 'a não resposta à excepção envolve conse- quências, no domínio da confissão, que a impedia, de todo, levantar já qualquer questão relativamente à tentativa de conciliação dos artigos 221º, nº 1, e 227º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/86, e, designadamente, da sua eventual inconstitucionalidade'.
4. Convidada a pronunciar-se sobre a referida questão prévia, tal como suscitada pela recorrida, nada disse a recorrente.
5. Corridos os vistos legais, cumpre, então, apreciar e decidir.
II - Fundamentos.
6. Os recursos de constitucionalidade interpostos ao abrigo do artigo 280º, nº 1, alínea b), da Constituição e da alínea b) do nº 1 do artigo
70º da Lei do Tribunal Constitucional exigem a verificação dos seguintes pressupostos específicos:
- que tenha havido invocação de inconstitucionalidade de uma norma durante o processo;
- que tal norma seja aplicada na decisão recorrida;
- que dessa decisão não seja possível interpor recurso ordinário.
A insusceptibilidade de recurso ordinário da decisão recorrida vem demonstrada no processo, na medida em que do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30 de Maio de 1995 não cabia recurso ordinário. De igual modo, o acórdão recorrido analisou expressamente a invocada inconstitucionalidade das normas dos nºs 1 dos artigos 221º e 227º do Decreto-Lei nº 235/86, tendo tido necessidade de as aplicar para negar provimento ao recurso. E também dúvidas não restam de que, ao suscitar a questão da inconstitucionalidade das normas constantes dos nºs. 1 dos artigos
221º e 227º do referido diploma nas alegações do recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa para o Supremo Tribunal Administrativo, a recorrente o fez durante o processo, uma vez que, como por repetidas vezes este Tribunal afirmou, suscitar a questão de inconstitucionalidade durante o processo é fazê-lo em termos de o tribunal recorrido ficar a saber que tem essa questão para resolver e em tempo de sobre ela se poder pronunciar.
A este entendimento, pacífico na doutrina (cfr. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 6ª ed., Coimbra, Almedina, 1993, p. 1057,
1058, e Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo II, 3ª ed., Coimbra, Coimbra, Editora, 1991, p. 449) e na jurisprudência (cfr. v.g. os Acórdãos deste Tribunal nºs. 62/85, 90/85, 94/88 e 318/90, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 31 de Maio de 1985, de 11 de Julho de 1985, de 22 de Agosto de 1988 e de 15 de Março de 1991), parece opor a recorrida as regras do processo civil sobre o conteúdo dos articulados. É
certo que, nos termos do artigo 505º do Código de Processo Civil - tal como resultou do Decreto-Lei nº 242/85, de 9 de Julho - '... a falta de impugnação, em qualquer deles [dos articulados], dos novos factos alegados pela parte contrária no articulado anterior tem o efeito previsto no artigo 490º' (admissão por acordo dos factos não impugnados especificamente).
A verdade, porém, é que não estamos aqui perante factos a admitir por acordo, mas sim perante a aplicação de normas imperativas - aplicação esta que, como é óbvio, não poderia ser estabelecida por acordo, ainda que acordo tivesse havido (e não houve, já que na resposta à contestação da recorrida onde se suscitou a questão da falta de tentativa de conciliação prevista no artigo
227º do Decreto-Lei nº 235/86, a recorrente defendeu a inaplicabilidade ao caso do disposto no referido artigo). Por fim, e ainda que tivesse havido acordo sobre a aplicação de uma norma supletiva, tal não obstaria a que, durante o processo, qualquer das partes viesse suscitar a sua inconstitucionalidade. É que a suscitação da questão de inconstitucionalidade é uma faculdade que é reconhecida às partes em qualquer fase processual e em relação a qualquer norma jurídica proveniente do poder público, independentemente da sua natureza imperativa ou supletiva. Conclui-se, pois, pela improcedência da questão prévia suscitada pela recorrida - que, aliás, nenhuma relação tem com o acórdão do Tribunal Constitucional invocado para a substanciar.
7. Vejamos, então, se as normas dos nºs. 1 dos artigos 221º e 227º do Decreto-Lei nº 235/86, de 18 de Agosto, são, ou não, inconstitucionais.
É o seguinte o conteúdo das normas que constituem o objecto do presente recurso de constitucionalidade:
'Artigo 221º
1.-Revestirão a forma de acção as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato.
(...)'.
'Artigo 227º
1.- As acções a que se refere o artigo 221º deverão ser precedidas de tentativa de conciliação extra-judicial perante uma comissão composta por um representante de cada uma das partes e presidida pelo presidente do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes ou pelo membro qualificado do mesmo Conselho que aquele para o efeito designar.
(...)'.
Segundo a recorrente, estas normas seriam triplamente inconstitucionais: por violação do princípio da igualdade (artigo 13º da Constituição), por violação do direito de acesso aos tribunais (artigo 20º) e por subtracção aos tribunais de parte da sua função jurisdicional (artigo 205º). Vejamos cada um destes fundamentos.
8. De acordo com as palavras da recorrente, a violação do princípio da igualdade traduz-se em que 'a norma do artº 227º, nº 1, do D.L.
235/86, de 18.8, só existe na medida em que o Estado sempre se arrogou e se arroga ainda, infelizmente, direitos especiais nas suas relações com os cidadãos
(...)'. Ou seja: o que viola, na óptica da recorrente, o princípio da igualdade parece ser o facto de o Estado prever para si normas diferentes das que faz aplicar à generalidade dos cidadãos. Não se vê, porém, onde se possa chegar com tal alegação: sendo o Decreto-Lei nº 235/86 o Regime Jurídico das Empreitadas e Fornecimento de Obras Públicas, todo ele - e não apenas as duas normas impugnadas - padece dessa não equiparação ao regime das empreitadas de obras particulares. Equiparação que, de resto, em nada se podia abonar no princípio da igualdade, já que, sendo as coisas como são, existe uma diferença substancial entre obras públicas e privadas em termos de objectivos, comportamentos e formas de relacionamento entre as partes.
Tem de concluir-se, então, que a diferenciação de regimes jurídicos entre as empreitadas de obras públicas e de obras particulares não é arbitrária, nem materialmente infundada, já que se baseia na natureza das relações jurídicas que emergem de umas e de outras (sendo as primeiras relações jurídico-administrativas e as segundas relações jurídico-privadas). As normas questionadas pela recorrente não infringem, por isso, o princípio da igualdade.
9. A invocação da violação do direito de acesso aos tribunais não é mais consistente do que a suscitação do vício anteriormente referido: por um lado, mantem-se intacto o direito de acesso aos tribunais, porquanto a tentativa de conciliação extra-judicial só sustará o recurso a estes, desde que ambas as partes cheguem a um entendimento satisfatório; por outro lado, a imposição preliminar de uma forma não-jurisdicional de resolução conflitos prevista na norma do artigo 227º, nº 1, do Decreto-Lei nº 235/86, tem correspondência na imposição de outros procedimentos como condição necessária para o acesso aos tribunais: pense-se no nº 1 do artigo 25º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho), que este Tribunal repetidas vezes não julgou inconstitucional (cfr. os Acórdãos nºs. 9/95, 603/95 e 115/96, publicados no Diário da República, II Série, de 22 de Março de 1995,
14 de Março de 1996 e 6 de Maio de 1996, respectivamente), e na alínea a) do nº
1 do artigo 108º-A do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, na redacção do Decreto-Lei nº 214/83, de 25 de Maio), igualmente não tida por inconstitucional (cfr. os Acórdãos nºs. 499/96 e 1143/96, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 3 de Julho de 1996 e de 11 de Fevereiro de 1997), ambas as normas pressupondo ou impondo um recurso hierárquico prévio ao recurso contencioso; ou na exigência de um prévio parecer de uma comissão, como no caso da classificação definitiva de documentos e informações como segredo de Estado (cfr. o Acórdão nº 458/93, publicado no Diário da República, I Série-A, de 17 de Setembro de 1993, maxime pontos 42 a
45); ou, ainda, no recurso a uma instância arbitral, como acontece em matéria de expropriações (cfr. os artigos 37º e seguintes do Código, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro. Sobre a problemática da arbitragem no processo de expropriação litigiosa, cfr. o Acórdão deste Tribunal nº 757/95, publicado no Diário da República, II Série, de 27 de Março de 1996).
10. Quanto à subtracção aos tribunais de uma parte da função jurisdicional, bastará chamar a atenção para o disposto no nº 4 do artigo 205º da Constituição: aí se prescreve que 'a lei poderá institucionalizar instrumentos e formas de composição não jurisdicional de conflitos'. Tratando-se, no caso, de uma comissão ad hoc formada, nos termos legalmente previstos, por um representante de cada uma das partes e pelo presidente do Conselho Superior de Obras Públicas e Transportes ou um seu substituto, cuja função é tentar obter a conciliação extra--judicial das partes, estamos, sem dúvida, perante uma situação subsumível àquela previsão constitucional (sobre o significado da função jurisdicional, cfr., designadamente, os Acórdãos nºs. 178/86, 443/91,
396/95 e 644/95, publicados no Diário da República, I Série, de 23 de Junho de
1986, e no Diário da República, II Série, de 2 de Abril de 1992, de 15 de Novembro de 1995 e de 2 de Fevereiro de 1996, respectivamente).
Como se escreveu nos dois últimos arestos citados, 'é (...) na resolução de conflitos relativos a casos concretos - resolução que se faz lançando mão de normas jurídicas ou de critérios legais pré-existentes - que reside o punctum saliens caracterizador da função jurisdicional, a qual, assim, outro interesse público não prossegue, nem realiza, que o da composição desses conflitos. O seu fim específico é, pois, a realização do direito e da justiça'.
Ora, não é possível invocar simultaneamente a natureza jurisdicional da actividade conciliatória desenvolvida pela comissão prevista no nº 1 do artigo 227º do Decreto-Lei nº 235/86 e considerar que esta se faz sem balizas legais, nem critérios legais pré-existentes, como os recorrentes fazem ao referir que a tentativa de conciliação extra-judicial 'as mais das vezes, por virtude do poder que o próprio Estado tem redundará, necessariamente, na quase obrigatoriedade, para a outra parte, de aceitação de condições desvantajosas para a resolução do diferendo' (cfr.fls. 194.v. dos autos. Cfr. também a conclusão 4 das alegações, transcrita no ponto 3 do Relatório supra).
11. Em suma: as normas dos nºs. 1 dos artigos 221º e 227º do Decreto-Lei nº 235/86 não violam o princípio da igualdade (porque o seu âmbito de aplicação não é arbitrariamente recortado, correspondendo a uma diferenciação materialmente fundada), não impedem o acesso aos tribunais (porque o não-acordo terá de ser dirimido nos tribunais e o acordo equivale à dissolução do litígio) e não subtraem aos tribunais uma parte da função jurisdicional (porque a intervenção da comissão que preconizam tem um carácter conciliatório - não jurisdicional - e porque, se a supressão negociada de conflitos diminuísse as fronteiras da jurisdição, então teria de concluir-se que o mero cumprimento pontual das obrigações também o faria, o que seria, naturalmente, um absurdo).
III Decisão
12. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar o acórdão recorrido, na parte impugnada.
Lisboa, 2 de Julho de 1997 Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Luís Nunes de Almeida