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Proc. nº 127/92
1ª Secção Cons. Rel.: Assunção Esteves
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - A., Técnico Verificador Tributário de 1ª Classe da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, interpôs, no Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 16 de Maio de 1985, que lhe determinou a sanção disciplinar de inactividade pelo tempo de uma ano.
Dentre outros vícios que no recurso assinalava àquele acto administrativo, o recorrente dizia que o despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 16 de Novembro de 1983 - que ordenara o inquérito - e o despacho de 15 de Fevereiro de 1984 - que determinara a conversão do processo de inquérito em processo disciplinar - enfermavam de incompetência absoluta do Director-Geral em matéria disciplinar. E dizia que esta matéria, da definição de competência disciplinar, era da reserva relativa do Parlamento, em ordem ao artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição da República, pelo que aí não valia o Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio.
O Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 2 de Junho de 1987, concedeu provimento ao recurso, tão-só com o fundamento de violação de lei implicada na inexistência 'da infracção do artigo 3º da nota de culpa'. Sobre as demais questões suscitadas pelo recorrente, e, dentre elas, a que era referida a uma pretensa incompetência disciplinar do Director-Geral das Contribuições e Impostos, concluiu no sentido da não ilegalidade do despacho impugnado.
Deste acórdão foi interposto recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo [a entidade recorrida era, agora, no processo, identificada com o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais em razão da nova orgânica do X Governo Constitucional].
O Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão de 15 de Novembro de 1990, julgou improcedente o recurso. Sobre o problema da competência do Director-Geral das Contribuições e Impostos para ordenar o inquérito e para converter o processo de inquérito em processo disciplinar, disse:
'(...) o recorrente sustenta que, quer o despacho que determinou a instauração do processo de inquérito - 'despacho datado de 16 de Novembro de
1983', sendo 'da autoria do Director-Geral das Contribuições e Impostos' -, quer o despacho que determinou a conversão do processo de inquérito em processo disciplinar - despacho de 15 de Fevereiro de 1984, do mesmo Director-Geral -, estão feridos 'do vício de violação da lei, na forma de incompetência absoluta ou carência absoluta de atribuições', sendo, assim, nulos e de nenhum efeito
(e, 'decorrendo dessa nulidade, também a nulidade de tudo quanto posteriormente se processou').
É que, e no essencial, tais despachos são da competência de membros do Governo e o Director-Geral não «é membro do Governo e nem é 'órgão executivo' mas antes um agente qualificado da Administração Central»
(...)
Ora, de acordo com a matéria de facto relatada no Acórdão recorrido, o procedimento disciplinar instaurado ao recorrente, por via do inquérito, teve lugar com os despachos de 16 e 17 de Novembro de 1983, o primeiro do Director-Geral das Contribuições e Impostos e o segundo do Secretário de Estado do Orçamento, concordando com aquele (...).
E com o apelo ao despacho do Secretário de Estado, concordando com a instauração do processo de inquérito, responde-se à pretensa dificuldade suscitada pelo recorrente acerca da 'nulidade' do acto que determinou a instauração desse processo, pois o artigo 68º, nº 1, do Estatuto de 1979, de que se quer socorrer o recorrentem falando em Ministro, quer naturalmente abarcar a figura do Secretário de Estado, pois um e outro são membros do Governo (artigo
186º, nº 1, da Constituição, texto originário).
Não faria sentido, com efeito, que o Estatuto de 1979, reportando-se só a Minsitros (artigos 16º, nº 3, 68º, nº 1, 70º, nºs. 1 e 2, por exemplo), em matéria do exercício do poder disciplinar, tivesse em vista excluir as outras figuras que compõem o Governo que a Lei Fundamental consagra.
Nestas circunstâncias, e sem necessidade de entrar em consideração com o problema da aplicação do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, em matéria da definição da competência do Director-Geral das Contribuições e Impostos, pois que ele é um diploma de valor hierárquico inferior ao do Estatuto de 1979, o Acórdão recorrido não poderia considerar verificada a prescrição, como não considerou, com o fundamento invocado, pelo que não merece censura, neste ponto, improcedendo a alegação da recorrente (improcedência da primeira e de parte da segunda vertentes referenciadas).
(...) Ainda a propósito da questão da prescrição do procedimento disciplinar, arguiu o recorrente (segunda parte da dita segunda vertente) que é nulo e de nenhum efeito o despacho que determinou a conversão do processo de inquérito em processo disciplinar, despacho do Director-Geral das Contribuições e Impostos, de 15 de Fevereiro de 1984, este sim, só do Director-Geral, como se alcança da matéria de facto.
(...) é bom de ver que tal questão tem de resolver-se à face do Estatuto de 1984, pois quando o Director-Geral das Contribuições e Impostos ditou o despacho de 15 de Fevereiro de 1984 - e só ele o fez - estava já em vigor aquele Estatuto, cujas 'normas processuais são de aplicação imediata'
(artigo 2º b) do Decreto-Lei nº 24/84).
Ora, os nºs. 1 e 2 do artigo 85º desse Estatuto fixam a competência para 'ordenar inquéritos ou sindicâncias aos serviços' nos 'membros do Governo'
(nº 1) e nos 'órgãos executivos', sendo uns e outros também os competentes para proferirem a decisão prevista no artigo 87º: a decisão de passar a constituir o processo de inquérito ou de sindicância 'a fase de instrução do processo disciplinar' (nº 2).
Que um director-geral não é membro do Governo (e o Estatuto de 1979 falava em 'Ministro' e 'despacho ministerial' nos artigos correspondentes: artigo 68º, nº 1, e 70º, nºs. 2 e 4) é asserção que nem precisa de demonstração.
Que um director-geral é, no quadro da administração central, um
órgão do Estado, colocado sob a direcção do Governo (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 1986, pág. 215), também parece inquestionável.
Mas que é um dos 'órgãos executivos' a que se reporta o Estatuto de
1984, com a competência para proferir a decisão no nº 4 do artigo 87º, tal como aderiu o Acórdão recorrido, já não é assim tão claro.
Com efeito, a expressão 'órgãos executivos' aparece no Estatuto de
1984, no quadro da definição da competência disciplinar, com referência aos
'funcionários e agentes das autarquias locais e das associações e federações de municípios' (artigo 18º) e ao pessoal das assembleias distritais (artigo 20º). E volta a falar-se em órgão executivo, para além de outras referências no Estatuto, a par de membro do Governo, no artigo 67º, a propósito da aplicação das penas aos funcionários e agentes ao serviço das autarquias locais, das associações de municípios ou dos serviços municipalizados.
Daqui resulta que, contrariamente ao entendimento a que aderiu o Acórdão recorrido, um director-geral não é o órgão executivo com a competência definida no nº 4 do artigo 87º, nem isso se pode extrair do nº 5 do artigo 85º, quando se reporta a 'directores-gerais ou equiparados órgãos executivos', pois esta fórmula continua a ter em vista o preceituado nos artigos 18º, 20º e 67º, a nível do Poder Local, querendo significar os órgãos executivos desse Poder Local com equiparação a directores-gerais, em linguagem imprópria'.
Todavia, o Supremo Tribunal Administrativo considerou que daí não advinha a nulidade do acto administrativo, como defendia o recorrente, mas a mera anulabilidade do mesmo acto:
'(...) importa ver qual a consequência de se ter desencadeado um processo disciplinar contra o recorrente na base de um despacho proferido por um
órgão administrativo que indevidamente invocou o art. 87º, nºs. 3 e 4, do Estatuto Disciplinar, visto tal norma não lhe conferir específica competência para ordenar a conversão em disciplinar do processo de inquérito.
No ponto de vista do recorrente, tal vício importa nulidade desse acto e do processado subsequente, acarretando a falta da fase instrutória do processo disciplinar com a inerente falta de prova das infracções disciplinares e a impossibilidade de ser decretada a sua punição.
Não tem, porém, razão.
A nulidade ocorre quando a falta de competência do autor do acto é absoluta, isto é, proveniente de carência de atribuições (art. 88º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29-3, como emanação de um princípio geral).
Ora, no caso em apreço, não sofre contestação que á Direcção-Geral das Contribuições e Impostos cabe exercer a acção disciplinar sobre os seus funcionários sob a superintendência do Director-Geral a quem o art. 83º do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, deferiu a orientação e direcção de todos os serviços, criando, junto daquele, 'um sector de disciplina, ao qual incumbe assegurar o expediente decorrente dos inquéritos aos serviços e à actuação dos funcionários' e que será coordenado por despacho a designar por despacho ministerial (art. 16º, nºs. 1 e 2, daquele diploma).
Não há, assim, falta de atribuições da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos em matéria disciplinar, pelo que ao Director-Geral cabe praticar actos nesse domínio sem embargo de dever respeitar as regras que definem e distribuem os respectivos poderes nesse departamento.
E uma dessas regras é precisamente a do art. 87º, nºs. 3 e 4, referido ao art. 85º, nº 1, do Estatuto Disciplinar, que defere ao membro do Governo de que o respectivo serviços depende, o poder de converter em disciplinar o processo de inquérito.
Assim, o Director-Geral das Contribuições e Impostos, ao converter o processo de inquérito instaurado contra o recorrente em processo disciplinar, infringiu simples norma de distribuição dos poderes das diferentes autoridades do seu departamento em matéria disciplinar, exercitando uma competência que fora reservada ao dirigente máximo do serviço, ou seja, o Ministro (ou o Secretário de Estado respectivo).
Deste modo, o acto correspondente ficou viciado mas em termos de mera anulabilidade, que se acaba por sanar não sendo impugnado'.
O recorrente reclamou ainda, arguindo nulidades deste acórdão, mas a reclamação foi indeferida, em acórdão de 7 de Novembro de 1991. Depois, veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 70º, nº
1, alínea b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. E, convidado a concretizar a delimitação do objecto do recurso, em ordem do artigo 75º-A da mesma Lei, disse que eram as normas do artigo 16º, nºs. 1 e 2, e do artigo 83º, do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, que reputava de inconstitucionais, pois que essas normas constituíram o 'critério de decisão', não obstante serem contrárias ao artigo 168º, n 1, alínea d), da Constituição da República.
O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais suscitou, em alegações, a questão prévia do não conhecimento do recurso, com o fundamento de não aplicação na decisão recorrida da norma impugnada.
II - A fundamentação
1. O objecto do recurso delimita-se, com efeito, nas normas do artigo 16º, nºs. 1 e 2, e do artigo 83º do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Março. O Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo tomou-as como parâmetro de validade do acto administrativo impugnado, ao fazer relevar o quadro de atribuições por elas definido para uma conclusão de anulabilidade
(sanável) - e não de nulidade (insanável) - daquele mesmo acto administrativo. E se o Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo tomou tais normas para construir uma regra de decisão, teve-as como válidas, pois que, d'outro modo, actuaria a competência que aos tribunais é cometida pelo artigo 207º da Constituição. Pelo que improcede a questão prévia suscitada.
2. O Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, que, nos quadros do Decreto-Lei nº 363/78, de 28 de Novembro, define a estrutura e as atribuições da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, determina:
'Artigo 16º (Sector de disciplina)
1 - Junto do director-geral existirá um sector de disciplina, ao qual incumbe assegurar o expediente decorrente dos inquéritos aos serviços e à actuação dos funcionários.
2 - O sector de disciplina será integrado por funcionários pertencentes ao grupo do pessoal de orientação e supervisão e por técnicos juristas, sendo coordenado pelo funcionário a designar por despacho do Ministro das Finanças e do Plano.
3 - O sector de disciplina funcionará a nível regional, segundo determinação a fixar por despacho do Ministro das Finanças e do Plano, sendo as respectivas actividades, nas zonas regionais, coordenadas por técnicos orientadores designados por aquele membro do Governo'.
'Artigo 83º (Director-Geral)
1 - Compete ao director-geral a direcção e orientação superior de todos os serviços da Direcção-Geral (...)'.
O Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo articulou os dois preceitos, aí entrevendo um quadro de atribuições em matéria disciplinar [atribuições que se remeteriam ao Ministério das Finanças e do Plano] e uma conexão da actuação do Director-Geral com essas atribuições.
Na verdade, depois de considerar que o Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local de 1984, ali aplicável, não atribuía competência ao Director-Geral das Contribuições e Impostos para ordenar a conversão do inquérito em processo disciplinar, mas antes ao órgão de Governo respectivo, disse:
'A nulidade ocorre quando a falta de competência do autor do acto é absoluta, isto é, proveniente de carência de atribuições (art. 88º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29-3, como emanação de um princípio geral).
Ora, no caso em apreço, não sofre contestação que á Direcção-Geral das Contribuições e Impostos cabe exercer a acção disciplinar sobre os seus funcionários sob a superintendência do Director-Geral a quem o art. 83º do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, deferiu a orientação e direcção de todos os serviços, criando, junto daquele, 'um sector de disciplina, ao qual incumbe assegurar o expediente decorrente dos inquéritos aos serviços e à actuação dos funcionários' e que será coordenado por despacho a designar por despacho ministerial (art. 16º, nºs. 1 e 2, daquele diploma).
Não há, assim, falta de atribuições da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos em matéria disciplinar, pelo que ao Director-Geral cabe praticar actos nesse domínio sem embargo de dever respeitar as regras que definem e distribuem os respectivos poderes nesse departamento.
E uma dessas regras é precisamente a do art. 87º, nºs. 3 e 4, referido ao art. 85º, nº 1, do Estatuto Disciplinar, que defere ao membro do Governo de que o respectivo serviços depende, o poder de converter em disciplinar o processo de inquérito.
Assim, o Director-Geral das Contribuições e Impostos, ao converter o processo de inquérito instaurado contra o recorrente em processo disciplinar, infringiu simples norma de distribuição dos poderes das diferentes autoridades do seu departamento em matéria disciplinar, exercitando uma competência que fora reservada ao dirigente máximo do serviço, ou seja, o Ministro (ou o Secretário de Estado respectivo).
Deste modo, o acto correspondente ficou viciado mas em termos de mera anulabilidade, que se acaba por sanar não sendo impugnado'.
3. A questão de constitucionalidade radica-se, assim, nas normas que articulam o sector da disciplina da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos com as atribuições mais vastas do Ministério, que são as normas do artigo 16º do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio. A norma do artigo 83º, nº 1, que concorre para a decisão do caso no acórdão recorrido ['compete ao director-geral a direcção e orientação superior de todos os serviços da Direcção-Geral'], não releva em si mesma para a controvérsia da reserva de lei: pelo próprio conteúdo, a norma constitui uma definição genérica a exigir, em cada caso, procedimentos de remissão.
4. A centralidade do problema está, pois, em saber se as normas do artigo 16º do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, são contrárias ao artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição da República, em saber se a matéria que tratam é matéria de reserva de lei.
Desde logo, observe-se, essas normas não estão a concretizar uma lei ou um decreto-lei produzido no uso de autorização legislativa. O Decreto Regulamentar em que se incluem funda-se em legislação própria do Governo, em legislação que trata matéria não reservada à Assembleia da República [é o Decreto-Lei nº 363/78, de 28 de Novembro, sobre a reestruturação orgânica da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos].
Não valerá pois, aqui, dizer que a 'reserva de lei' estaria garantida por precedência de lei que estabelecesse a mesma regulação, nos mesmos termos.
5. Mas valerá dizer que as normas do artigo 16º do Decreto Regulamentar nº 42/83, ao definirem, no quadro da orgânica da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, funções conexas com as atribuições mais vastas do Ministério em matéria disciplinar [e este é o modo em que foram aplicadas], contraria o artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição?
Aqui se determina que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o 'regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo'.
A reserva de legislação do 'regime geral de punição das infracções disciplinares' não tem um alcance de primeiro nível, como naqueles casos em que o artigo 168º exige uma 'reserva de regulação total' pelo Parlamento. Com o deixar ao Parlamento a determinação do regime geral de certa matéria, a Constituição exprime o desiderato de que é o Parlamento a 'definir o regime comum ou normal dessa matéria' (Gomes Canotilho e Vital Moreira), sem que com isso haja de a exaurir, assim abrindo espaço a regimes especiais e normas de concretização a definir pelo Governo.
É claro que, neste quadro, a produção normativa do Governo não pode afrontar as linhas estruturantes do regime geral. Mas que existe um espaço de desenvolvimento pelo Governo, de decisão normativa programante em tais matérias, decorre claramente da fórmula constitucional do artigo 168º, nº 1, alínea d).
Ora, o regime geral de punição das infracções disciplinares é o que se concretiza na definição da natureza do ilícito, dos tipos de sanções e seus limites, e ainda das correspondentes regras de processo.
A ordenação de poderes funcionais da Administração em vista do processamento disciplinar não cabe, pois, no núcleo irredutível da competência que a Constituição, no artigo 168º, nº 1, alínea d), atribui ao Parlamento.
O tema da distribuição de competências pelos órgãos da Administração e da sua articulação com o plano mais vasto das atribuições da pessoa colectiva
- ou, como é o caso, de órgão dotado de atribuições em pessoa colectiva de fins múltiplos - não se reconhece no programa da norma do artigo 168º, nº 1, alínea d), da Constituição. A estrutura orgânico-funcional da Administração não tem que ver, directamente, com o problema da responsabilidade disciplinar dos funcionários, nem com as garantias que com a reserva de lei a Constituição pretende lhe vão ligadas.
As normas do artigo 16º, nºs. 1 e 2, e do artigo 83º, nº 1, do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, não são, pois, inconstitucionais.
III - Nestes termos, decide-se:
Não julgar inconstitucionais as normas do artigo 16º, nºs. 1 e 2, e do artigo 83º, nº 1, do Decreto Regulamentar nº 42/83, de 20 de Maio, assim negando provimento ao recurso.
Lisboa, 2 de Julho de 1997 Maria da Assunção Esteves Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Maria Fernanda Palma Alberto Tavares da Costa José Manuel Cardoso da Costa