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Processo n.º 281/12
2.ª Secção
Relatora: Conselheira Ana Maria Guerra Martins
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I – Relatório
1. Nos presentes autos em que é recorrente A. e recorrido Instituto da Segurança Social, I.P. – Centro Distrital de Viana do Castelo, foi interposto recurso abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), de sentença proferida pela Secção Única do Tribunal Judicial de Vila Nova de Cerveira, em 17 de janeiro de 2012 (fls.46 a 48), posteriormente complementado por acórdão proferido pelo mesmo tribunal, em 03 de fevereiro de 2012 (fls. 59 e 60), que indeferiu pedido de reforma.
A recorrente pretende que seja apreciada a constitucionalidade de uma interpretação extraída da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), segundo a qual “porque existe distribuição domiciliária na localidade de residência do notificando, o envio de carta simples para notificação da recorrente da decisão que lhe cancelou o apoio judiciário é suficiente e obedece aos trâmites e requisitos legais, não exigindo a lei que o correspondente expediente postal seja enviado sob registo, bastando a via postal simples” (fls. 65).
2. Notificada para tal pela Relatora, a recorrente produziu alegações, cujas conclusões ora se sintetizam:
«
«(…)
6. Tendo-se, insolitamente, entendido que, porque aquela disposição estabelece que as notificações podem ser feitas por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência do notificando, e o recorrido informou para o processo que enviou carta simples à recorrente a, pretensamente, notificá-la da decisão que lhe cancelava o apoio judiciário antes concedido, tal notificação tinha obedecido aos trâmites e requisitos legais, não exigindo a lei que a referida carta tivesse sido enviada sob registo, sendo total o nosso desacordo e inconformidade;
7. Na verdade, aquela disposição só fala em via postal, não se referindo a correspondência registada ou simples, não devendo, porém, interpretar-se, como erradamente se fez, que o deva ser por via postal simples;
8. A lei, ao falar na possibilidade de fazer-se as notificações por via postal, quando há a referida distribuição domiciliária, quer apenas dizer que tal via pode ser utilizada, a par das demais referidas na dita disposição;
9. Sem prejuízo, contudo, de a entidade notificante, in casu o recorrido, dever poder provar que o notificando, a aqui recorrente, recebeu a carta de notificação;
10. Ou, mesmo, de que a enviou, não sendo suficiente que o tenha, angelicamente, vindo dizer no processo, sendo necessário que o comprove ou demonstre, cfr. artigo 341º do Código Civil, como acontece com todos os processos, quer judiciais quer administrativos ou fiscais e tributários;
11. O que viola o princípio da certeza que deve dominar todos os atos processuais;
12. Jamais se viu que em processo algum se possa fazer uma notificação, como a dos autos, por via postal simples, acontecendo, até, que quando a lei o admite, como em certas circunstâncias em processo penal, tal o seja com prova de depósito da carta;
13. Tal é a preocupação que a mesma chegue ao seu destino e ao conhecimento do notificando;
14. Aliás, não foi essa a forma, ou seja, a via postal simples, que o recorrido utilizou para notificar a recorrente da sua intenção de cancelar-lhe o apoio judiciário concedido, com vista a ser ouvida em audiência prévia, mas, sim, a via postal registada com prova de receção, como de fls … bem se alcança;
15. Pelo que não faz qualquer sentido que, para a notificar da decisão que lhe retirou o apoio, o tenha feito por carta simples, quando com a mesma o recorrido pretende extinguir o direito ou interesse legalmente protegido da recorrente, cfr. artigo 66º, al. c), do CPA;
16. Ou seja, o concedido apoio judiciário, sendo a mesma recorrível por via de impugnação judicial no prazo de 15 dias a contar do conhecimento da mesma, cfr. artigo 27º, nº 1, in fine, da Lei nº 34/2004, de 29 de julho;
17. E, a fortiori, devia, também, ter utilizado a via postal registada com, pelo menos, prova de receção;
18. O que, obviamente, significa que se dela não tem conhecimento não pode da mesma interpor recurso de impugnação, pelo que o referido prazo não se inicia;
19. A doutrina assim o diz, comentando o artigo 70º do CPA, cfr. Código de Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, de Mário Esteves de Oliveira e Outros, a fls. 361, referindo que “o envio da notificação pelos correios é feito sob a forma registada, não havendo nenhuma razão para distinguir neste aspeto o processo judicial e o procedimento administrativo, considerando-se, portanto, que vale aqui, até por razões de certeza, a regra do artigo 254º do Código de Processo Civil; …..”;
20. E com tal entendimento coincide toda a jurisprudência conhecida a propósito da questão sub judice, da qual destacamos o acórdão do Tribunal Constitucional publicado no DR-2ª Série, nº 52, a fls. 9984/9, de 16 de março de 2009, onde se diz o seguinte: “do que se expõe decorre que a notificação deve ser sempre um ato comunicativo que garanta, ao respetivo destinatário, a efetiva cognoscibilidade do ato notificando, de modo a não tornar excessivamente oneroso o acesso à justiça…………”;
21. E, na conclusão do mesmo, que “decorre de tudo quanto atrás se disse que o dever de notificar, que impende sobre a administração nos termos do n.º 3 do artigo 268.º da CRP, tem um conteúdo — determinado em parte, e como já se sabe, pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no n.º 4 do mesmo preceito constitucional — que pode ser compreendido pela reunião dos seguintes requisitos essenciais: a pessoalidade, a efetiva cognoscibilidade do ato notificando e a não excessiva onerosidade do acesso à justiça …………”;
22. É, também, este o entendimento que se vê retratado e sintetizado no acórdão do STJ proferido, em 20/09/2009, no processo nº 08S3439, também a propósito de notificação levada a cabo pela Segurança Social, dizendo-se no seu sumário, ao referir-se ao artigo 70º do CPA, que “a notificação postal é feita, por regra, através de registo simples, mas nada impede que o seja por carta registada com aviso de receção”;
23. Estando, como se vê, absolutamente excluída a hipótese de tal poder acontecer por via postal simples, o que a intuição jurídica repele, quanto mais ao ler-se os preceitos da Constituição da República Portuguesa que se passa a transcrever;
24. O seu artigo 20º, que garante o acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva, dispõe no seu nº 1 que “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos…”, acrescentando o seu nº 2 que “todos têm direito, nos termos da lei, à informação….”;
25. Também o artigo 202º, nº 2, da mesma impõe que “na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados”;
26. E o seu artigo 204º que “nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados”;
27. Outrossim, preceitua o artigo 268º, nº1, da mesma que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas”;
28. E o seu nº 3 que “os atos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos”;
29. Tal significa que, interpretando-se a norma do mencionado artigo 70º, nº 1, al. a), do CPA como se fez na sentença sub judice, foram violadas as anteriores disposições da Constituição;
30. Sendo, por isso, aquela inconstitucional, já que a recorrente tinha direito, não só a ser informada da decisão que lhe tinha cancelado o concedido apoio judiciário através de notificação com um mínimo de garantia de que a mesma chegaria à recorrente, dela tomando conhecimento, o que não aconteceu;
31. Assim como, por via disso, lhe foi negado o acesso ao direito e ao tribunal para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nomeadamente interpondo recurso daquela decisão por via de impugnação judicial, como é o dos presentes autos;
32. Também, tem a recorrente o direito de que o tribunal assegure a defesa do seu direito e interesse legalmente protegido, que é o de poder impugnar por via de recurso judicial a decisão que lhe cancelou o concedido apoio judiciário;
33. Tendo o tribunal infringido o disposto nas normas dos artigos da Constituição antes referidos e nela consignados;
34. A possibilidade de interposição, pela recorrente, de recurso da decisão que lhe foi desfavorável tem de ser real e efetiva e não meramente fictícia, como sucederia no presente caso, se se atribuísse relevância à notificação da mesma por via postal simples;
35. Que manifestamente não garante, com o mínimo de certeza, a cognoscibilidade da decisão impugnanda.
36. Foram, pois, violados os direitos de informação e de acesso ao direito e ao tribunal para defesa dos direitos da recorrente consignados no dito artigo 20º, nºs 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa;
37. E violados foram também os seus artigos 202º, nº 2, e 204º, quando se inseriu na sentença a interpretação dada à norma do referido artigo 70º, nº 1, al. a), do CPA;
(…)
44. Como se alcança de vários Arestos deste Venerando Tribunal, em que, por todos, se indica o Acórdão nº 72/2009, publicado a fls. 9984/9 do Diário da República, nº 52, 2.ª série, de 16/03/2009, “a Constituição da República Portuguesa inclui, entre os direitos e garantias dos cidadãos, o direito à notificação dos atos administrativos;
45. A notificação desempenha um papel garantístico ou processual, na medida em que, só após a notificação, pode o ato ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação;
46. O direito à notificação dos atos administrativos apresenta, assim, uma estreita conexão com aqueloutro direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva;
47. A exigência de que uma decisão administrativa não produza efeitos ablativos enquanto não tiver sido notificada àqueles que ela afeta constitui uma decorrência garantística do valor do Estado de Direito;
48. A este direito fundamental dos sujeitos de direito enquanto administrados corresponde o dever da Administração de dar conhecimento aos interessados, mediante uma comunicação oficial e formal, das decisões que os afetem;
49. A notificação há de ser um ato, não só formal, mas também regido pelo princípio da receção, ou seja, o direito à receção do ato na esfera da percetibilidade normal do destinatário, sob pena de estarmos perante a inexistência ou, pelo menos, a insuficiência absoluta da notificação, pelo que será, então, o ato inoponível ao administrado e não pode ser iniciado o decurso do prazo de defesa;
50. E, ainda que a lei deixe alguma margem de discricionariedade quanto às formalidades, não é de considerar notificação o envio da mesma por correio simples, nomeadamente pelas razões já acima expostas, o que não respeita, reiterase, o principio da certeza que tem de presidir a todos ao atos, in casu, a certeza da receção do ato pelo seu destinatário;
51. A atuação da Administração deve corresponder, desde logo, ao tipo da notificação pessoal e recetício do destinatário do ato que foi praticado;
52. O que importa acautelar, como exigência constitucional, é que os destinatários de uma decisão, judicial ou administrativa, tenham conhecimento do seu conteúdo, nomeadamente para contra ela poderem reagir, através dos meios processuais adequados”;
53. À luz de tais ensinamentos, a interpretação da referida norma inserida na sentença é, pois, inadmissível, por inconstitucional, ferindo o sentido de justiça mais embotado e a mais rudimentar intuição jurídica;
54. Violou, pois, a sentença em crise as normas dos artigos referidos nas precedentes conclusões, assim como os princípios e direitos constitucionais nas mesmas consagradas.» (fls. 82-verso a 86)
3. Devidamente notificado para o efeito, o recorrido deixou esgotar o prazo legal, sem que viesse aos autos contra-alegar.
Assim sendo, cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
4. Por serem relevantes para a boa decisão da questão de constitucionalidade em apreço nos autos, transcrevem-se os seguintes preceitos legais, que constam do CPA:
«Artigo 66º
Devem ser notificados aos interessados os atos administrativos que:
a) Decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas;
b) Imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos;
c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício.»
«Artigo 70º
Forma das notificações
1 – As notificações podem ser feitas:
a) Por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando;
[…]»
Ora, nos autos recorridos discutiu-se, precisamente, se uma decisão administrativa que procedeu ao cancelamento de apoio judiciário – e que, portanto, implica uma extinção de um direito subjetivo de que gozava a recorrente [artigo 66º, alínea c), do CPA] poderia ser notificada mediante expedição postal simples ou seja, sem que se proceda a envio sob registo, quando haja um serviço de distribuição domiciliária na localidade da residência do notificando.
Sucede que esta mesma e exata questão foi recentemente apreciada por esta Secção, que já por duas vezes teve oportunidade de concluir pela inconstitucionalidade material da referida interpretação normativa extraída da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º do CPA (nesse sentido, ver os Acórdãos n.º 439/2012 e n.º 467/2012, ambos disponíveis in w www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/). No referido Acórdão n.º 439/2012, esclareceu-se que:
«(…)
Da análise desta jurisprudência, resulta que o Tribunal Constitucional tem mantido uma linha de orientação no sentido de que não são inconstitucionais as normas que prevejam a possibilidade de citação ou notificação de atos processuais por via postal simples e que presumam o seu conhecimento pelo destinatário, desde que tais presunções sejam rodeadas das cautelas necessárias a garantir a possibilidade de conhecimento efetivo do ato por um destinatário normalmente diligente, ou seja, desde que o sistema ofereça suficientes garantias de assegurar que o ato de comunicação foi colocado na área de cognoscibilidade do seu destinatário, em termos de ele poder eficazmente exercer os seus direitos de defesa.
Poderá dizer-se, a exemplo do que acontece no regime da notificação dos atos processuais no âmbito do processo civil, que também em matéria de notificação dos atos administrativos a regulamentação jurídica da notificação dos atos processuais mediante via postal procura articular flexibilidade e simplificação com a garantia da efetiva comunicação.
Deste modo, e no que para o caso releva, importa apreciar, desde logo, se as formalidades da notificação postal prevista no artigo 70.º, n.º a, al. a) do Código de Procedimento Administrativo, na interpretação aplicada pela decisão recorrida, são suficientes para assegurar o efetivo conhecimento do ato administrativo em causa, segundo um critério de normal diligência do seu destinatário, por forma a que não seja colocada em causa a garantia constitucional de impugnação dos atos administrativos, ou se, pelo contrário, tal interpretação normativa afeta a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial do respetivo destinatário, em violação das exigências decorrentes do n.º 3, do artigo 268.º, ou do artigo 20.º, n.º 1, da Constituição.
Por outro lado, cumpre ainda analisar se as referidas formalidades oferecem garantias mínimas e razoáveis de segurança e de fiabilidade, de modo a que não se crie para o notificado um circunstancialismo tal que torne praticamente impossível ilidir uma presunção do efetivo recebimento da notificação, ou em que impenda sobre este um ónus excessivo de provar um facto negativo, isto é, de demonstrar que certa carta não foi recebida nem depositada, em determinado momento, no seu recetáculo postal.
Ora, no caso dos autos, mesmo que se admita que a carta para notificação foi enviada para o domicílio indicado pelo requerente do apoio judiciário e constante do respetivo processo administrativo de concessão de proteção jurídica, o certo é que, tendo já sido decidida a concessão do apoio judiciário, o requerente não poderá razoavelmente contar com a possibilidade de uma eventual nova notificação relativa a um hipotético cancelamento do apoio judiciário concedido. Não pode, por isso, desde logo, ser afastado quer o risco de ausência ocasional, quer o risco de extravio da carta, de cujo envio não existe registo, o que torna extremamente difícil para o destinatário afastar uma eventual presunção de oportuna receção da carta, demonstrando que esta, sem culpa da sua parte, não foi recebida no seu domicílio.
Assim, não se poderá dizer que através desta forma de notificação se mostre suficientemente acautelado o conhecimento, por parte do requerente do apoio judiciário já concedido, do ato de notificação da decisão no sentido de o mesmo lhe ter sido cancelado.
Acresce que a tramitação associada a esta forma de notificação, nos termos em que foi efetuada nos autos – mero envio, segundo informação prestada pela entidade administrativa em causa, de carta por via postal simples – não oferece suficientes garantias de fiabilidade e segurança.
Com efeito, não está, no caso, associada ao envio da notificação por via postal simples qualquer cautela ou formalidade adicional. Designadamente, não é exigível que o funcionário administrativo que procedeu ao envio da carta lavre qualquer informação no processo administrativo, com indicação da data da expedição da carta e do domicílio para onde foi enviada, não se exige que o distribuidor postal certifique, mediante qualquer documento ou declaração escrita por si assinada, o dia em que tenha procedido ao depósito da carta e a morada em que o fez, nem se exige qualquer outra formalidade que permita saber, com um mínimo de segurança, designadamente, se a carta foi efetivamente enviada e para que morada, qual a data da sua expedição, se a carta foi efetivamente entregue ou depositada no recetáculo postal do seu destinatário e em que data tal se verificou. Acresce que também não é exigível, ao contrário do que acontece noutras situações em que a lei admite a possibilidade de citação e/ou notificação por via postal simples, que tenha havido uma anterior tentativa frustrada efetuada por via postal registada, nem que se efetue qualquer procedimento no sentido de se apurar se a morada para a qual se envia a carta corresponde efetivamente à morada do destinatário.
Pelo exposto, estando-se perante uma situação em que se pressupõe o efetivo conhecimento de um ato administrativo, quando o envio de carta simples para notificação deste não representa um índice seguro da sua receção e dificilmente pode ser ilidido, forçoso é concluir que interpretação normativa sindicada afeta a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz do respetivo destinatário, em violação das exigências decorrentes do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição e do princípio constitucional da “proibição da indefesa”, ínsito no artigo 20.º também da Constituição.»
Face à identidade da questão normativa ora em apreço, reitera-se integralmente a fundamentação já desenvolvida pela jurisprudência supra citada.
III – Decisão
Pelos fundamentos expostos, decide-se conceder provimento ao recurso, devendo os autos baixar ao tribunal recorrido para que este proceda à reforma da decisão recorrida, em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade, conforme determinado pelo n.º 2 do artigo 80º da LTC.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 20 de novembro de 2012. – Ana Maria Guerra Martins – Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – João Cura Mariano – Joaquim de Sousa Ribeiro.