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Proc. n.º 912/03
3ª Secção Relator: Cons. Gil Galvão
Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que figuram como recorrentes A. e outra e como recorridos a Assembleia Municipal de B. e C., aqueles, inconformados com a sentença do TAC de Coimbra que lhes indeferiu o pedido de suspensão de eficácia de uma deliberação da Assembleia Municipal de B. que declarara a utilidade pública e a urgência da expropriação de um prédio sito em ---------, interpuseram recurso para o Tribunal Central Administrativo, o qual negou provimento ao recurso.
2. Inconformados com esta decisão, os ora recorrentes interpuseram recurso para o Supremo Tribunal Administrativo por oposição de julgados, invocando que a decisão do Tribunal Central Administrativo, no que concerne à suspensão de eficácia do acto impugnado, estava em oposição com a que fora proferida num outro Acórdão daquele STA. Nesse requerimento, alegaram, nomeadamente que:
“[...]19 - Assim, atentas as diferenças próprias e inapagáveis entre os dois casos resolvidos pelos acórdãos em questão, a mesma situação de facto foi tratada de forma juridicamente diversa.
20 - Tratamento juridicamente diverso que se consubstancia na circunstância do segmento decisório expressamente proferido nos dois acórdãos - quanto à verificação de prejuízos de difícil reparação quando o requerente reside no local objecto de expropriação e não tem qualquer outro imóvel para salvaguardar o seu direito à habitação - ser radicalmente antagónico.
21 - Daí que urge uniformizar a seguinte questão de direito
- existem ou não prejuízos de difícil reparação quando o expropriado reside na casa objecto de expropriação e não tem qualquer outro local que salvaguarde o seu direito à habitação.
22 - Por último cumpre expressamente alegar que se a decisão jurisdicional que recair sobre o presente processo de oposição de acórdãos julgar que inexiste oposição ou que inexistem prejuízos de difícil reparação no caso concreto, verifica-se uma violação do art. 65.º do CRP.
23 - Deste modo, o segmento da decisão jurisdicional que interpretar a alínea a) do n.º 1 do art. 76.º da LPTA de molde a não considerar como prejuízos de difícil reparação a circunstância do requerente residir na casa objecto de expropriação e não ter qualquer outro local para habitar, será inconstitucional por violação expressa do conteúdo essencial do direito à habitação previsto no art. 65.º da CRP .[...]”
3. O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 28 de Outubro de 2003 (fls.
527 a 539), decidiu, “não se verificando a alegada oposição de julgados, julgar findo o recurso”. Para tanto, escudou-se na seguinte fundamentação:
“[...] Nos termos do art.º 24° al. b’) do ETAF96 (DL 129/84, de 27 de Abril, na redacção do DL 229/96, de 29.11) compete à Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, em Pleno, conhecer dos recursos de acórdãos da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo proferidos em último grau de jurisdição que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou de Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo. Como resulta da lei e tem sido repetidamente afirmado pela Jurisprudência deste Tribunal Pleno, para que haja oposição de julgados, é necessário que as soluções opostas perfilhadas decorram de situações de facto idênticas, não se verificando oposição de julgados quando as soluções de direito diferentes, a que num e noutro caso se chegou, assentaram em circunstâncias ou situações factuais divergentes.
“As duas identidades (questão de direito e questão de facto) interagem de tal forma, que só poderá falar-se da mesma questão fundamental de direito ou do mesmo fundamento de direito se as situações de facto sobre que se apoiaram as soluções jurídicas, apresentarem elementos que as identifiquem como questões que deveriam merecer tratamento jurídico igual' (cfr. Ac. de 21.02.95, rec. 32 950, in AD 368/369, citado pelo Mº Pº). Como se diz no Ac. do Pleno de 15.10.99, rec. 42436, não haverá oposição de julgados se as soluções divergentes tiverem sido determinadas, não pela diversa interpretação dada às normas jurídicas, mas pela diversidade das situações de facto sobre que recaíram. No caso em apreço, não se verifica similitude essencial nas situações e nas circunstâncias de facto em que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento basearam as respectivas decisões.
[...] Trata-se de decisões que assentaram sobre situações de facto diversas em que é obviamente diversa a razão de decidir sobre a ocorrência de prováveis prejuízos de difícil reparação que da execução dos actos expropriativos pudessem resultar. Por outro lado, no plano da aplicação do direito, verifica-se que não há qualquer divergência porquanto, relativamente à natureza dos danos aptos a constituírem prejuízos de difícil reparação, para preenchimento do requisito do art.º 76°, n° 1 a) da LPTA, não expendem os acórdãos diferente doutrina, só sendo divergente a solução de direito por serem divergentes as situações de facto sobre que alicerçaram as respectivas decisões. No recurso por oposição de julgados o que importa considerar são as eventuais divergências entre decisões de direito efectivamente proferidas em ambos os acórdãos, sendo irrelevante que o recorrente entenda que outra devia ter sido a decisão proferida no acórdão recorrido, designadamente com base em documentos que nesta fase e neste recurso não são minimamente de considerar , como o atestado de residência que apresentou nos autos. Verifica-se pois, que as situações de facto subjacentes às decisões judiciais efectivamente proferidas nos acórdãos em confronto são diversas, não havendo oposição nas soluções de direito que, assentando em pressupostos diversos ainda que perfilhando a mesma doutrina, são, consequentemente também diversas. Isto é, as soluções divergentes a que nos acórdãos em confronto se chegou foram determinadas, não pela diversa interpretação dada às normas jurídicas, designadamente ao art.º 76°, n° 1 a) da LPTA, mas pela diversidade dos pressupostos de facto em que assentaram. Conclui-se, assim, que não se verifica a alegada oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, pois não se vê que tenham perfilhado solução oposta sobre o mesmo fundamento de direito. E não se vê, nem o recorrente o especifica, que esta conclusão e consequente decisão sobre a inexistência de oposição entre os acórdãos em confronto, quanto
à questão dos prejuízos de difícil reparação, atentos os factos apurados, face ao disposto no artº 76º, nº 1 a) da LPTA, e à norma aplicada do art.º 24°, alínea b', do ETAF96, viole o artº 65° da CRP.
”[...].
4. Deste acórdão foi interposto recurso de constitucionalidade, através de um requerimento que tem o seguinte teor:
“[...], recorrentes nos autos à margem identificados, não se conformando com o acórdão que julgou a inexistência de oposição de julgados do pedido de suspensão de eficácia, vem interpor recurso da decisão negativa de inconstitucionalidade, nos termos do disposto no art. 70º, n.º 1, al. b) da lei do Tribunal Constitucional. A questão da interpretação inconstitucional do art. 76º da LPTA, que se pretende ver apreciada, foi, oportunamente, suscitada nas conclusões das alegações de recurso apresentadas no Supremo Tribunal de Administrativo e a mesma foi a ratio decidendi do julgamento proferido. Considera-se, pois, que a interpretação do art. 76.º da LPTA sufragada pelo Tribunal a quo, viola a seguinte norma e princípio Constitucional: Art. 65.º da Constituição da República Portuguesa que consagra o direito fundamental à habitação. Art. 13º da Constituição da República Portuguesa que consagra o princípio da igualdade. [...]”
5. Na sequência, foi proferida pelo Relator do processo neste Tribunal, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro, decisão sumária no sentido do não conhecimento do recurso. É o seguinte, na parte decisória, o seu teor:
“A admissibilidade do recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional - o interposto pela ora recorrente - pressupõe, nomeadamente, que a decisão recorrida tenha efectivamente aplicado, como ratio decidendi, a norma cuja constitucionalidade o recorrente pretende ver apreciada. Ora, como vai sumariamente ver-se, é manifesto que tal não aconteceu, não obstante os recorrentes pretenderem o contrário. De facto, a norma cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada é a constante do artigo 76º da LPTA, relativa aos requisitos de “suspensão de eficácia do acto recorrido”, a qual, na interpretação que lhe teria sido dada pelo acórdão recorrido, violaria o preceituado no artigo 65º da Constituição. Acontece, porém, que a decisão recorrida manifestamente não aplicou, como ratio decidendi, aquele artigo 76º da LPTA, limitando-se a apreciar a existência ou não da invocada oposição de julgados, e a concluir, nomeadamente com base no artigo 24°, alínea b'), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de
1996, que define a competência do pleno da Secção, que, não havendo essa oposição de julgados, o recurso era julgado findo. Isso mesmo resulta evidente quando se afirma no acórdão recorrido, que “no recurso por oposição de julgados o que importa considerar são as eventuais divergências entre decisões de direito efectivamente proferidas em ambos os acórdãos, sendo irrelevante que o recorrente entenda que outra devia ter sido a decisão proferida no acórdão recorrido, designadamente com base em documentos que nesta fase e neste recurso não são minimamente de considerar , como o atestado de residência que apresentou nos autos”, e que “não se vê, nem o recorrente o especifica, que esta conclusão e consequente decisão sobre a inexistência de oposição entre os acórdãos em confronto, quanto à questão dos prejuízos de difícil reparação, atentos os factos apurados, face ao disposto no artº 76º, nº 1 a) da LPTA, e à norma aplicada do art.º 24°, alínea b', do ETAF96, [sublinhado nosso] viole o artº 65° da CRP”. Na verdade, ainda que a norma contida no artigo 76º da LPTA tenha sido aplicada pelos acórdãos que foram objecto do recurso para o Pleno, tal não a transforma em fundamentação do acórdão ora recorrido. Dessa forma, e sem necessidade de maiores considerações, torna-se evidente que não pode conhecer-se do objecto do recurso de constitucionalidade que os recorrentes pretenderam interpor, por falta de um dos seus pressupostos legais de admissibilidade; a saber: ter a decisão recorrida efectivamente aplicado, como ratio decidendi, a norma cuja constitucionalidade pretendiam ver apreciada”.
6. Inconformados com esta decisão, os recorrentes apresentaram, ao abrigo do disposto no art. 78º-A, n.º 3 da LTC, a presente reclamação para a Conferência, que fundamentaram nos seguintes termos:
“1 - O Digníssimo Juiz relator não tomou conhecimento do objecto do presente recurso de inconstitucionalidade, por falta de um dos seus pressupostos legais, nomeadamente, por não ter a sentença recorrida aplicado, como ratio decidendi, a norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada.
2 - Com a devida vénia, discordamos da decisão sumária proferida, pois, como argumentaremos, o artigo 76.º da LPTA serviu de fundamento ao Acórdão recorrido, perpassando toda a argumentação que alicerçou o Juízo de inexistência de oposição de julgados.
3 - A sobredita decisão considerou que a norma aplicada para decidir a questão de inconstitucionalidade foi, exclusivamente, o artigo 24º, alínea b), do ETAF.
4 - Na verdade, não contestamos que a supra citada norma tenha sido aplicada na decisão do caso sub judice, todavia, atenta a natureza do próprio preceito, diga-se, desde já, de raiz eminentemente adjectiva, não podemos concordar que o mesmo seja ratio decidendi do julgamento proferido.
5 - A exigência da norma reputada de inconstitucional ser ratio decidendi e não um simples obiter dictum da decisão recorrida concebe-se pelos próprios efeitos da decisão de inconstitucionalidade num processo de fiscalização concreta.
6 - Se o Tribunal Constitucional julgar inconstitucional a dimensão interpretativa realizada pelo Tribunal a quo, deve ser proferida nova decisão que acolha a interpretação conforme à Constituição.
7 - Assim, a norma reputada de inconstitucional deve ter servido, do ponto de vista substancial, de fundamento à decisão recorrida de forma a que a eventual alteração do sentido interpretativo permita uma solução jurídica diversa da anteriormente perfilhada.
8- Atento o exposto, entendemos que o artigo 24.º, alínea b), do ETAF apenas poderá ser entendida como uma norma organizativa dos próprios tribunais administrativos.
9 - Esta norma estabelece que compete ao Pleno da Secção de contencioso administrativo conhecer 'das recursos de acórdãos de Secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo proferidos em último grau de jurisdição que, na hipótese prevista na alínea anterior, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou da Secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, ou do respectivo Pleno'.
10 - Nesta medida, a norma citada apenas estabelece a competência material do Pleno da Secção do contencioso administrativo do S. T.A. para conhecer este tipo de recurso jurisdicional e, como tal, apesar de ser invocada pela decisão recorrida, não encerra qualquer critério material de decisão do caso concreto.
11 - O critério material de decisão do caso concreto é, no nosso entender, a norma convocada pela factualidade do caso concreto que, inter alia, permite fundar o juízo de identidade entre duas decisões judiciais sobre uma questão de facto idêntica.
12 - Aliás, como resulta evidente, seria inconcebível fundar uma decisão de oposição de julgados sem referência a uma norma jurídica material, pois inexistia, desde logo, um termo de comparação que permitisse reconhecer a identidade OU dissemelhança das soluções jurídicas preconizadas nos dois acórdãos em oposição.
13- Acresce que, pela simples leitura da sentença recorrida, a norma do artigo
76.º da LPTA foi efectivamente considerada como fundamento de decisão, pois é discutida a sua interpretação em vários trechos da mesma, culminado com o esclarecimento de que 'não se vê, nem o recorrente o específica, que esta conclusão e consequente decisão sobre a inexistência de oposição entre os acórdãos em confronto, atentos os factos apurados, face ao disposto no art.76.º, n.º 1 a) da LPTA, e à norma aplicada do art.º 24.º, alínea b), do ETAF, viole o art. 65.º da CRP' - sendo o sublinhado nosso.
14 - De qualquer forma. mesmo que se considere que não resulta do corpo da decisão recorrida que a norma reputada inconstitucional foi mobilizada como ratio decidendi, a verdade é que este Tribunal Constitucional já decidiu que a norma inconstitucional não necessita de ser expressamente invocada como fundamento da decisão, bastando apenas que resulte implicitamente da coerência da sentença recorrida – Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, 6.ª ed. Coimbra, 1996, pág. 1049; Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 406/87,
429/89, 119/90 e 345/91, este último proferido num processo que veio do Pleno do S.T.A., proferida num recurso de oposição de acórdãos e cuja inconstitucionalidade da norma do artigo 76º da LPTA foi suscitada e conhecida pelo Tribunal Constitucional.
15 - Por último, mas não menos importante do ponto de vista da protecção dos direitos fundamentais dos recorrentes, estamos perante uma interpretação manifestamente inconstitucional da norma invocada, pois em causa está um acto expropriativo nulo que, a ser executado, determinará a eliminação do direito à habitação de um dos recorrentes, que tem 65 anos de idade e nenhum outro lugar para passar o resto dos seus dias com dignidade”.
7. Notificados para responder, querendo, à reclamação apresentada, os recorridos vieram defender a confirmação pela conferência da decisão reclamada de não conhecer do objecto do recurso.
Dispensados os vistos legais, cumpre decidir.
II – Fundamentação
8. Com a presente reclamação os ora reclamantes vêm fundamentalmente contestar que, conforme se decidiu na decisão reclamada, não tenha efectivamente sido aplicada pela decisão recorrida, como ratio decidendi, a norma cuja constitucionalidade pretendiam ver apreciada – o artigo 76º da LPTA.
A verdade, porém, é que não lhe assiste qualquer razão.
Como se demonstrou já suficientemente na decisão reclamada, em termos que merecem a nossa inteira concordância, a decisão recorrida efectivamente não utilizou como fundamento normativo para não admitir o recurso para o Pleno das Secções o artigo 76º da LPTA, mas o artigo 24°, alínea b), do ETAF.
Com efeito, a decisão recorrida limitou-se a constatar que, não havendo oposição de julgados entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento - porque, no seu entender, que não é sindicável por este Tribunal, nem “se verifica similitude essencial nas situações e nas circunstâncias de facto em que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento basearam as respectivas decisões”, nem “no plano da aplicação do direito, (...) há qualquer divergência porquanto (...) não expendem os acórdãos diferente doutrina, só sendo divergente a solução de direito por serem divergentes as situações de facto sobre que alicerçaram as respectivas decisões - o recurso para o Pleno da Secção era inadmissível, por não estarem preenchidos os pressupostos de que o artigo 24°, alínea b), do ETAF, faz depender essa admissibilidade.
Agora apenas se acrescenta que não se contesta que, como os recorrentes referem no ponto 14 da sua reclamação, “a norma inconstitucional não necessita de ser expressamente invocada como fundamento da decisão, bastando apenas que resulte implicitamente da coerência da sentença recorrida” - com efeito, o 24°, alínea b), do ETAF, não deixaria de ser o fundamento normativo do acórdão recorrido mesmo que não tivesse sido explicitamente invocado. O que se conclui na decisão sumária reclamada, e agora se reitera, é, diferentemente, que no caso dos autos o artigo 76º da LPTA não foi efectivamente aplicado pela decisão recorrida, explicita ou implicitamente, como razão de decidir. E, quanto ao ponto 15 da reclamação, dir-se-á tão somente que, não se podendo conhecer do objecto do recurso e não havendo recurso de amparo, também não cabe ao Tribunal sindicar a constitucionalidade da decisão recorrida.
Em face do exposto, e no essencial pelas razões já constantes da decisão reclamada - que mantêm inteira validade, em nada sendo abaladas pela reclamação apresentada - é efectivamente de não conhecer do objecto do recurso que os recorrentes pretenderam interpor.
III - Decisão
Nestes termos, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência, confirmar a decisão reclamada no sentido do não conhecimento do objecto do recurso. Custas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 15 (quinze) unidades de conta.
Lisboa, 5 de Fevereiro de 2004
Gil Galvão Bravo Serra Luís Nunes de Almeida