Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo n.º 2/2011
(154/DPR) Plenário



ACTA

Aos vinte e nove dias do mês de Março de dois mil e onze, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Rui Manuel Gens de Moura Ramos e os Exmos. Conselheiros Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Catarina Teresa Rola Sarmento e Castro, Ana Maria Guerra Martins, José Manuel Cardoso Borges Soeiro, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, João Eduardo Cura Mariano Esteves, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes e Joaquim José Coelho de Sousa Ribeiro, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação.



Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte: ACÓRDÃO N.º 171/2011









I. Relatório.






1. Através de oficio dirigido ao Presidente do Tribunal Constitucional, veio o Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicada suscitar dúvidas sobre a respectiva vinculação, enquanto titular de cargo abrangido pela Lei Orgânica da GNR, aprovada pela Lei n.º 63/2007, de 6 de Novembro, ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, previsto na Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, na versão aprovada pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e 38/2010, de 2 de Setembro, solicitando a prestação do correspondente esclarecimento.

Fundamentou tal dúvida na circunstância de, apesar de o corpo do n.º 3 do art. 23º daquela Lei Orgânica atribuir ao Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana “competências próprias dos cargos de direcção superior de 1.º grau” e o elenco dos titulares de altos cargos públicos constante do n.º 3 da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, na versão resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro, incluir os “titulares de cargos de direcção superior do 1º grau e equiparados” [al.f)], o Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, através da al.b) do n.º 1 do seu art. 5º, expressamente afastar do respectivo âmbito de aplicação os cargos dirigentes “das Forças Armadas e das Forças de Segurança, tal como estas estão definidas na Lei de Segurança Interna, bem como do Sistema de Informações da República Portuguesa”.


2. Tendo sido concedida vista ao Ministério Público, emitiu o Sr. Procurador-Geral Adjunto parecer onde se conclui que o Senhor Comandante-Geral da GNR é “titular de cargo de direcção superior de 1.º grau”, para efeitos da lei sobre controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos (CPRTCP, art. 4.º, n.º 3, al. f), na redacção da Lei n.º 38/2010, cit.)”.
3. Afigurando-se pertinentes as dúvidas suscitadas, importa resolvê-las ao abrigo do disposto no art. 109º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional.



II. Fundamentação.

4. A prestação do esclarecimento que vem solicitado prende-se com a questão de saber se, na qualidade de Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, o requerente se encontra subordinado ao regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos instituído pela Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, e, por consequência, vinculado ao dever de apresentação da “declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais”, prevista no respectivo art. 1.º. O elenco de cargos cujos titulares se encontram obrigados a apresentar, nos prazos para o efeito estabelecidos, uma “declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais”, previsto no art. 4º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, passou a incluir, na sequência da revisão operada pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, a subcategoria dos “equiparados a titulares de cargos políticos para efeitos da presente lei” (cfr. art. 4.º, n.ºs 2 e 3) e, no âmbito desta, a contemplar os “directores-gerais, subdirectores-gerais e equiparados” [cfr. art. 4.º, n.º 3, alínea c)].

O regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos instituído pela Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, e revisto pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, foi entretanto alterado pela Lei n.º 38/2010, de 02 de Setembro, que entrou em vigor no dia 2 de Novembro de 2010 (cfr. art. 3.º).

As modificações introduzidas pela Lei n.º 38/2010 no regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos consistiram na reconfiguração do universo dos sujeitos obrigados à apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais (cfr. art. 4.º), na ampliação do âmbito objectivo de tal declaração (cfr. art. 1.º), bem como na alteração dos pressupostos objectivos e subjectivos do dever de renovação da declaração previamente apresentada fora dos casos de recondução ou reeleição do titular vinculado (cfr. art. 2.º).

Quanto à reconfiguração do universo dos sujeitos obrigados à apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, a Lei n.º 38/2010 instituiu, a par das categorias dos titulares de cargos políticos e equiparados, a dos titulares de altos cargos públicos (art. 1.º), para esta fazendo transitar, para além dos “membros das entidades públicas independentes previstas na Constituição e na lei” até então qualificados como titulares de cargos políticos [art. 4.º, n.º1, alínea l) da Lei n.º 25/95], certos dos cargos que, para os mesmos efeitos, constavam da categoria correspondente ao segundo patamar de equiparação [cfr. art. 4.º, n.º 3, da Lei n.º 25/95].

Reorganizando em tais termos o elenco dos sujeitos vinculados pelo regime do controlo público da riqueza em razão do cargo, a Lei n.º 38/2010 suprimiu o elenco dos cargos equiparados que constava do n.º 3 do art. 4.º, da Lei n.º 25/95, passando a agrupar, no âmbito da instituída categoria dos “titulares de altos cargos públicos”, entre outros, os “titulares de cargos de direcção superior do 1.º grau e equiparados” [art. 4.º, n.º 3, al.f)].


É, pois, em torno da definição do âmbito subjectivo de aplicação do regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo a partir da fórmula normativa constante da alínea c) do n.º 3 do art. 4.º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, na redacção conferida pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, segundo a reconfiguração resultante da sua transposição para a alínea f) do n.º 3 do referido artigo em consequência das modificações introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro, que caberá proceder ao esclarecimento da dúvida suscitada no âmbito dos presentes autos.


5. O estatuto jurídico do Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana encontra-se definido no art. 23.º da respectiva Lei Orgânica, aprovada pela Lei n.º 63/2007, de 6 de Novembro.

De acordo com o aí estabelecido, o Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana “é um tenente-general nomeado por despacho conjunto do Primeiro-Ministro, do ministro da tutela e do membro do Governo responsável pela área da defesa nacional”, sendo “responsável pelo cumprimento das missões gerais da Guarda, bem como de outras que lhe sejam cometidas por lei”.

Para além das competências especialmente previstas, o Comandante-geral da Guarda Nacional República exerce, nos termos do n.º 3 do referido art. 23.º, as “competências próprias dos cargos de direcção superior de 1º grau”.

As competências próprias dos cargos de direcção superior de 1º grau encontram-se definidas no art. 7.º do Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, que estabeleceu as regras para a nomeação dos altos cargos dirigentes da Administração Pública.

Trata-se de competências atribuídas no âmbito da gestão geral do respectivo departamento ou serviço (n.º1) – que incluem, designadamente, a elaboração dos planos anuais e plurianuais de actividades, com identificação dos objectivos a atingir pelos serviços [al.a)], bem como a avaliação e controlo da execução dos planos de actividades e a concretização dos objectivos propostos [al.b)] –, da gestão dos recursos humanos (n.º2) – contemplando estas, entre outras, a dinamização e o acompanhamento do processo de avaliação do mérito dos funcionários [(al.a)], bem como a faculdade de autorizar a acumulação de actividades ou funções, públicas ou privadas, nos termos da lei [al.d)] -, da gestão orçamental e realização de despesas (n.º3) – que compreendem, designadamente, a elaboração dos projectos de orçamento de funcionamento e de investimento, tendo em conta os planos de actividades e os programas aprovados [al.a)], bem como a execução do orçamento de acordo com uma rigorosa gestão dos recursos disponíveis, adoptando as medidas necessárias à correcção de eventuais desvios ou propondo as que ultrapassem a sua competência [al.b)] – e, por último, da gestão de instalações e equipamentos (n.º4) – que compreendem a faculdade de superintender na utilização racional das respectivo serviço ou organismo, bem como na sua manutenção e conservação e beneficiação [al.a)], bem como a promoção da melhoria de equipamentos que constituam infra-estruturas ao atendimento.

Ao atribuir ao Comandante-geral da Guarda Nacional República as competências próprias dos cargos de direcção superior de 1º grau, tal como estas se encontram legalmente definidas no Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, o n.º 3 do art. 23.º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, aprovada pela Lei n.º 63/2007, de 6 de Novembro, procedeu a uma equiparação funcional expressa do primeiro aos segundos.

De um ponto de vista quer formal, quer material, tal equiparação aponta para a convocação da fattispecie correspondente à previsão constante da alínea c) do n.º 3 do art. 4.º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, na redacção conferida pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, na reconfiguração resultante da sua transposição para a alínea f) do n.º 3 do referido artigo de acordo com as modificações introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro.

No plano formal, trata-se de uma equiparação que, ocorrendo embora por efeito da atribuição das competências legalmente previstas para os cargos de direcção de 1º grau, não deixa de ser expressa na medida em que esta o é também.

Do ponto de vista substantivo, trata-se de uma equiparação funcional, ou seja, de uma equiparação que, resultando da atribuição das competências que a lei atribui a titulares de cargos constantes eo nomine do elenco sujeito à aplicação do regime jurídico do controlo público da riqueza, permite que nela continuem a reconhecer-se as finalidades subjacentes a tal aplicação.

Estas, com efeito, reconduzem-se “[…] ao objectivo de assegurar que os titulares de cargos políticos e equiparados exerçam as respectivas funções com respeito pelas regras da moralidade pública e que, designadamente, não se aproveitem de tais funções para retirar benefícios pessoais de ordem patrimonial”, sendo a “defesa deste valor” que, “na verdade, justifica que sobre tais cidadãos impenda o ónus de declarar o seu património e rendimentos” (Acórdão n.º 289/98, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 40, pg. 721). Do ponto de vista da valoração ou ponderação dos interesses que a norma regula, a ratio legis do regime jurídico sob aplicação releva que «a legislação institucionalizando a obrigação de declarar o património, as actividades e funções privadas e os interesses particulares dos titulares de cargos públicos deriva da vontade de moralizar e melhorar a transparência da vida pública» através do «levantamento dos casos em que os interesses privados podem afectar a actuação dos homens públicos» (projecto-lei 569/VI, que esteve na génese da Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto), o que, por seu turno, confere seguro cabimento teleológico, nas hipóteses de equiparação, aos casos em que esta resulta precisamente da atribuição das competências previstas para os cargos contemplados directamente no elenco.


6. A questão que a partir daqui se coloca consiste em saber se a circunstância de o art. 1º do Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na redacção conferida pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, ao definir o respectivo âmbito subjectivo de aplicação, dele excluir os cargos dirigentes “das Forças Armadas e das forças de segurança, tal como estas são definidas na Lei de Segurança Interna” [n.º 5, a.f)], inviabiliza, de um ponto de vista normativo, a equiparação funcional do Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana aos cargos de direcção superior de 1º grau que resulta do n.º 3 do referido art. 23.º, da respectiva Lei Orgânica, aprovada pela Lei n.º 63/2007, de 6 de Novembro, nos termos e para os efeitos previstos na al.f) do n.º 3 do art. 4.º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, com as modificações resultantes das Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e n.º 38/2010, de 2 de Setembro.


7. A delimitação negativa do âmbito subjectivo de aplicação do Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central por via da exclusão das Forças Armadas e das forças de segurança constava já da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro (art.1.º, n.º 5).

Quanto a tal delimitação, a Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, que estabelece as regras para as nomeações dos altos cargos dirigentes da Administração Pública, apenas veio ampliar o universo dos cargos excluídos, associando aos cargos dirigentes das Forças Armadas e das forças de segurança, os cargos dirigentes do Sistema de Informações da República Portuguesa, [al.b) do n.º 5 do art. 1.º da Lei n.º 2/2004], bem como todos os demais constantes das alíneas a) e c) a f) do n.º 5 do art.1.º da Lei n.º 2/2004.

Daqui resulta que, aquando da publicação da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, aprovada pela Lei n.º 63/2007, de 6 de Novembro – cujo art. 23.º atribui ao respectivo Comandante-geral as competências próprias dos cargos de direcção superior de 1º grau –, se encontrava já em vigor no ordenamento jurídico a norma que, ao delimitar o âmbito subjectivo de aplicação do Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, do mesmo excluía os cargos dirigentes das forças de segurança.

Da concatenação de ambas as referidas normas resulta, assim, que o Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana não se encontra sujeito ao Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, excepto no que diz respeito ao que resulta da atribuição das competências próprias dos cargos de direcção superior de 1º grau.


8. A Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, que aprovou o Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, teve na sua origem o projecto de Lei n.º 347/IX, bem como a proposta de Lei n.º 89/IX.

De acordo com esta última, o objectivo de tal aprovação consistiu em “dar corpo” a uma “nova gestão pública, no sentido de uma Administração e Função Pública modernas, organizadas e profundamente empenhadas no desempenho da sua missão como factor de desenvolvimento”, “redefinindo as funções dos dirigentes e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados”, designadamente através da limitação dos “mandatos dos altos dirigentes a um máximo de três renovações”, da eliminação “da figura de direito à suspensão da comissão de serviço”, da atribuição de “novas competências próprias aos dirigentes máximos dos serviços”, bem como do estabelecimento de novas regras “no que se refere ao recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio”.

A disciplina contida no Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central corresponde, assim, a uma normação de ampla abrangência que regula uma multiplicidade de aspectos relacionados com aquele estatuto, sendo tal regulação realizada através de um modelo de cuja incidência global se encontram excluídos os cargos dirigentes enumerados no n.º 5 do art. 1.º da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na versão ampliada resultante das alterações introduzidas pela Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto.

A tal modelo – designadamente às regras de recrutamento e provimento previstas nos arts. 18.º e 19.º, às relativas à renovação da comissão de serviço constantes do art. 22.º, às relacionadas com o regime de substituição previstas no art. 27.º, bem como àquelas que concernem aos direitos e deveres estabelecidos nos arts. 28.º a 30.º, todos da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, na versão resultante da Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto – encontram-se, assim, subtraídos os cargos dirigentes das forças de segurança, tal como estas se encontram definidas no art. 25.º, n.º 2, da Lei de Segurança Interna, aprovada pela Lei n.º 53/2008, de 29 de Agosto (rectificada pela Declaração de Rectificação n
.º 66-A/2008, de 28 de Outubro), na medida em que tais cargos dispõem de um estatuto próprio que reflecte aquela particular qualidade.

Tal exclusão, decorrente do facto de Guarda Nacional Republica ser qualificada como força de segurança [cfr. art. 25.º, n.º 2, al. a), da Lei de Segurança Interna], não se opõe, todavia, à possibilidade de, para além das competências atribuídas a título próprio, o respectivo Comandante-geral exercer ainda as competências previstas para os cargos de direcção superior de primeiro grau previstas no Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, por via da remissão operada pelo n.º 3 do art. 23.º da correspondente Lei Orgânica.

Embora seja este o único segmento do referido Estatuto aplicável ao Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana, tal aplicação constitui fundamento justificativo para a qualificação do respectivo cargo como equiparado a cargo de direcção de 1º grau para os efeitos previstos no art. 1º e al. f) do n.º 3 do art. 4.º, ambos da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, com as alterações sucessivamente introduzidas pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, e Lei n.º 38/2010, de 2 de Setembro, nos termos que se deixaram expostos.

III. Decisão.


9. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide que, enquanto titular de cargo equiparado a cargo de direcção superior do 1º grau, o Comandante-geral da Guarda Nacional Republicana encontra-se abrangido pela previsão da alínea f) do n.º 3 do art. 4º da Lei n.º 4/83, de 2 de Abril, com as alterações sucessivamente introduzidas pelas Leis n.º 25/95, de 18 de Agosto, e n.º 38/2010, de 2 de Setembro, e, consequentemente, sujeito ao dever de apresentação da declaração de rendimentos, património e cargos sociais, previsto no art. 1.º, do referido diploma. – Carlos Pamplona de Oliveira – Catarina Sarmento e Castro – Ana Maria Guerra Martins – José Borges Soeiro – Vítor Gomes – Carlos Fernandes Cadilha – Gil Galvão – João Cura Mariano – Maria João Antunes – Joaquim de Sousa Ribeiro – Rui Manuel Moura Ramos.