Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo n.º 676/09
2.ª Secção Relator: Conselheiro João Cura Mariano

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
Relatório Por decisão da Autoridade Para as Condições do Trabalho, de 16 de Março de 2009, foi a ora recorrida, A., Limitada, condenada ao pagamento de uma coima no valor de € 1248,00, pela prática de uma contra-ordenação laboral prevista e punida nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 7.º, do Decreto-lei nº 272/89 de 19 de Agosto.
Inconformada com esta decisão a arguida recorreu para o Tribunal de Trabalho de Faro, que, por sentença de 4-5-2009, julgou o recurso procedente e, em consequência, revogou a decisão administrativa que havia imposto uma coima à arguida.
Para assim concluir, ponderou, designadamente, o seguinte:
“No domínio contra-ordenacional valem também os princípios da legalidade, quer das contra-ordenações, quer do processo e, bem assim, da pre­sunção de inocência do arguido (cfr. art.ºs 2.º e 43.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro e
32.º, n.º 2 da CRP). Do auto de notícia não consta qualquer facto imputando à Recorrente a responsabilidade pelo cometimento da infracção enquanto entidade patronal do condutor daquele veículo. O que, diga-se em abono da verdade, não era exigido pelo precedente regime das contra-ordenações laborais constante da Lei 116/99, de 4 de Agosto, uma vez que, no seu art.º 4.º se prescrevia o seguinte:
«1. São responsáveis pelas contra-ordenações laborais e pelo paga­mento das coimas: a) A entidade patronal, quer seja pessoa singular ou colectiva asso­ciação sem personalidade jurídica ou comissão especial;
(…).» Todavia, conforme refere o Acórdão da Relação de Coimbra, profe­rido a
04-03-2004, nas Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em www.dgsi.pt, com expressa revogação da Lei 116/99, «tem que se entender que o sujeito da referida contra-ordenação é quem pratica (o motorista), apenas podendo também respon­der a sua entidade patronal desde que no auto de notícia conste a materialidade fáctica que permita a imputação do ilícito penal à entidade empregadora, quer seja a nível da sua exclusiva autoria, quer como co-autora, quer a titulo de cúm­plice (art.ºs 614.º do Código do Trabalho e 26.º e 27.º do Código Penal).» E acrescenta este arresto:
«Não havendo no auto de notícia factos que permitam a imputação directa do referido ilícito à empregadora, impõe-se a respectiva absolvição em processo contra-ordenacional com base nos citados preceitos.» Nesse sentido, pode ver-se também o Acórdão da Relação de Coim­bra, de
26-02-2004, igualmente disponível em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em http://www.gde.mj.pt. Daí que também se tenha entendido no acórdão da Relação do Porto, proferido em
12-07-2004, em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Jus­tiça, em http://www.gde.mj.pt, que «é o condutor-trabalhador, e não a entidade empregadora, o responsável pela infracção traduzida no incumprimento das dis­posições legais relativas aos tempos de condução e de repouso.» Isto porque, conforme se sustentou no referido Acórdão:
«A imputação ao trabalhador-condutor da infracção só é compreensí­vel pelo facto de estar em causa, conforme já referido, a segurança nas estradas. Na verdade, quando o trabalhador está na estrada, exercendo as funções de con­dução, é ele que controla essa actividade e mais ninguém, e por isso tem ele de respeitar as interrupções na condução e os tempos de repouso tendo em conta a sua segurança e a dos demais utentes da estrada. E argumentar-se-á: mas assim fica de fora qualquer responsabilidade da entidade patronal. Mas não, já que à entidade patronal compete organizar o serviço e forma a dar cumprimento à regulamentação social em matéria de segu­rança rodoviária (art.º 8.º do Decreto-Lei n.º 272/89, de 19 de Agosto, na redac­ção dada pela Lei 114/99 e art.º 10.º do Regulamento). Assim, e tendo em conta a redacção dada pela Lei 114/99 ao art.º 7.º do Decreto-Lei n.º 272/89, em especial o seu n.º 6, quis o legislador imputar ao condutor/ trabalhador e o não cumprimento de qualquer disposição relativa aos tempos de condução e repouso, assim como as interrupções da condução previs­tas no Regulamento (CEE) n.º 3820/85 do Conselho de 20.12.85. Por isso, não pode a recorrente - entidade patronal – ser responsabi­lizada pela prática da referida infracção na medida em que ela não foi o seu agente, sendo certo que não nos encontramos perante qualquer responsabilidade objectivo ou responsabilidade a título de «culpa in vigilando.» Ou seja, a existir qualquer infracção foi ela praticada pelo supra identificado condutor, que é trabalhador da Arguida, pelo que, em consonância com o atrás referido, a responsabilidade pela prática da infracção em causa no presente processo e, consequentemente, pelo pagamento da correspondente coima e das custas do processo, não pode recair sobre aquela. Com efeito, face à entrada em vigor do Código de Trabalho e à con­sequente revogação da Lei 116/99, tem que se entender que o sujeito da referida contra-ordenação é quem a pratica, ou seja, o motorista. Apenas podendo, tam­bém responder a entidade patronal desde que o Auto de Notícia conste a materia­lidade fáctica que permita a imputação do ilícito à entidade empregadora, quer seja a nível da sua exclusiva autoria, quer, como co-autora, quer a título de cúm­plice. Não havendo no Auto de Notícia factos que permitam a imputação directa do referido ilícito à entidade empregadora, impõe-se a respectiva absolvição em processo contra-ordenacional com base nos art.ºs 614.º do Código do Trabalho e 26.º e 27.º do Código Penal. Pelo que assim sendo deverá proceder o recurso.
É certo que entretanto entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de Junho de 2007, o qual, no n.º 1 do seu art.º 1.º esclareceu que «o disposto nos artigos 3.º a 9.º prevalece sobre as disposições correspondentes do Código do Trabalho». Ora, o n.º 1 do seu art.º 8.º, veio estipular que «o período de trabalho diário dos trabalhadores de duração não inferior a trinta minutos, se o número de horas de trabalho estiver compreendido entre seis e nove, número de horas for superior a nove» e no n.º 2 que «os trabalhadores móveis não podem prestar mais de seis horas de trabalho consecutivo.» E por sua vez, o n.º 2 do art.º 10.º desse diploma estabeleceu que «o empregador é responsável pelas infracções ao dis­posto no presente decreto-lei.» Destarte, aparentemente estaria assim estabelecida nova fonte legal de responsabilização contra-ordenacional para os empregadores cujos trabalha­dores fossem motoristas de veículos pesados de mercadorias ou de passageiros que tivessem violado o ali estabelecido sobre os tempos máximos de trabalho/de descanso. Mas vejamos mais cuidadosamente se assim será. Conforme estipula o n.º 2 do art.º 1.º do mencionado diploma legal, «o presente diploma transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2002/15/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março, relativa à organização do tempo de trabalho das pessoas que exercem actividades móveis de transporte rodoviário.» Sabemos bem que segundo o n.º 4 do art.º 8.º da Constituição da República, «as disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático.» Ora, sobre essa matéria diz-nos o art.º 249.º do Tratado da Comunidade Europeia diz que «a directiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar, deixando no entanto às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios.» Daí que importe saber se o que sobre isso dispõe a Consti­tuição da República Portuguesa. Releva, desde logo, o n.º 8 do seu art.º 112.º, segundo o qual «a trans­posição de actos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto legislativo regional.» E também o art.º 165.º, o qual, no que interessa tem o seguinte conteúdo.
«1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:
(…) d) Regime geral … dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo;
(…).» Ora, o Governo publicou o citado Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de Junho de
2007 desprovido de qualquer autorização legislativa. De resto, nem escondeu que o fazia, uma vez que ali invocou para legitimar a sua tarefa o dis­posto no art.º 198.º, n.º 1, alínea a) da Constituição, o qual, como é de conheci­mento generalizado, versa sobre a competência legislativa própria daquele órgão. Que assim é pode facilmente constatar-se lendo seu conteúdo, que é este:
«1. Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas: a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República;
(…).» Assim sendo as coisas, afigura-se-nos singelamente claro que aquele diploma é inconstitucional e por isso não pode ser aplicado pelos tribunais, sem ofensa da própria Lei Fundamental (cfr. o seu art.º 204.º). O que, não ignoramos, o Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 18-02-2008, publicado nas Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em http://www.dgsi.pt, não pon­derou, tendo aplicado aquele diploma sem qualquer consideração acerca do regime normativo que atrás referimos.
Daí que a solução seja, como atrás se delineou, aplicar o direito em vigor e que mais não é do que o que atrás deixámos referido, tanto bastando para que proceda o recurso.”
O Ministério Público recorreu desta sentença, nos termos do artigo 70.º, n.º 1, a), da LTC, por ter recusado a aplicação do Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de Junho, com fundamento na sua inconstitucionalidade.
Apresentou alegações em que concluiu do seguinte modo:
“1. Apenas se situa no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia da República o estabelecimento do regime geral do ilícito de mera ordenação social, podendo o Governo legislar em tal matéria, desde que o faça dentro dos limites impostos por esse regime geral.
2. No uso dessa sua competência própria, pode a Assembleia definir regimes gerais sectoriais, tendo em atenção as especificidades das matérias que visa regular, como é o caso das infracções laborais.
3. Face à definição de contra-ordenação laboral constante do artigo 614º do Código do Trabalho de 2003 (norma integrada no Regime Geral das Contra-Ordenações Laborais), podem estar incluídos entre os sujeitos responsá­veis pela infracção tanto as entidades empregadoras como os trabalhadores.
4. Dessa forma, e uma vez que é respeitado aquele o regime geral, o critério normativo, extraído dos artigos 1º, nº 3, 8º, nºs 1 e 2, e 10º, nº2, do Decreto-Lei nº237/2007, de 19 de Junho, que determina a responsabilidade do empregador pela contra-ordenação consistente em violação do limite máximo de duração do trabalho diário dos “trabalhadores móveis” (definidos no artigo 2º, alínea d), do mesmo diploma), não viola o artigo 165º, nº 1, alínea d), da Consti­tuição, não sendo, por isso, organicamente inconstitucional.
5. Termos em que deverá proceder o presente recurso.”
A recorrida apresentou contra-alegações, concluindo pela improcedência do recurso.

* Fundamentação
1. Da delimitação do objecto do recurso Apesar da decisão recorrida explicitar a recusa de aplicação do Decreto-lei n.º
237/2007, de 19 de Junho, na sua totalidade, do raciocínio nela efectuado resulta que apenas se afastou a aplicação do disposto no artigo 8.º, n.º 1, conjugado com os artigos 10.º, n.º 2, e 16.º, daquele diploma, uma vez que foi da leitura destes preceitos que se entendeu que dos mesmos resultava a responsabilização do empregador pela prática da infracção pela qual havia sido aplicada uma coima à arguida. Assim, apenas cumpre apreciar da constitucionalidade do arco normativo constituído pelos artigos 8.º, n.º 1, 10.º, n.º 2, e 16.º, do Decreto-lei n.º
237/2007, de 19 de Junho.

2. Do mérito do recurso Considerou a decisão recorrida que o Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de Junho, que transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva nº 202/15/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março, relativa à organização do tempo de trabalho das pessoas que exerçam actividades móveis de transporte rodoviário, é organicamente inconstitucional, quando prevê a punição do empregador pela infrac­ção ao disposto no artigo 8.º, n.º 1, como contra-ordenação, por alegada violação do artigo 165.º, nº 1, alínea d), da Constituição. Neste preceito constitucional impõe-se que o regime geral da punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo seja definido pela Assembleia da República, salvo autorização ao Governo. Mas esta reserva legislativa abrange apenas o regime geral deste direito sancionatório. Como tem dito este Tribunal (v.g. os Acórdãos n.º 56/84, em ATC, 3.º vol, pág.
153, 158/92, em ATC, 21.º vol., pág. 713, 594/97, em DR, II Série, de
10-12-1997, 236/2003, em ATC 56.º vol., pág. 233, e 324/2003, em
www.tribunalconstitucional.pt) tal regime abrange apenas as regras essenciais deste direito sancionatório, ou seja, a definição geral do ilícito contra-ordenacional, do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações e dos seus limites, e das linhas gerais da tra­mitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções, podendo o Governo, com respeito por este regime geral, criar livremente contra-ordenações concretas, modificar ou eliminar as contra-ordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis. A definição do regime geral pode destinar-se genericamente a todas e quaisquer contra-ordenações, como sucede com o Decreto-lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, ou ter como objecto apenas as contra-ordenações previstas para um deter­minado sector (v.g. o regime geral das contra-ordenações laborais, constante do Código de Trabalho, ou o regime geral das contra-ordenações fiscais, constante do Regulamento Geral das Infracções Tributárias), nada impedindo, contudo, que o Governo, desde que respeite o disposto nesses regimes gerais, por razões de econo­mia legislativa, também aprove algumas regras comuns a um determinado conjunto de contra-ordenações, agrupadas tematicamente. Necessário é que essas regras não invadam o âmbito do regime geral ou essencial das contra-ordenações e, quando nele se insiram, se limitem a reproduzir as soluções que já constam do regime fixado pela Assembleia da República ou por ela autorizado. O Decreto-lei n.º 237/2007, de 19 de Junho, procedeu à transposição para a ordem jurídica interna da Directiva n.º 2002/15/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março, relativa à organização do tempo de trabalho das pessoas que exercem actividades móveis de transporte rodoviário, regulando determinados aspectos da duração e organização do tempo de trabalho de trabalhadores móveis que participem em actividades de transporte rodoviário efectuadas em território nacional e abrangidas pelo Regulamento (CEE) n.º
3820/85, do Conselho, de 20 de Dezembro, ou pelo Acordo Europeu Relativo ao Trabalho das Tripulações dos Veí­culos Que Efectuam Transportes Internacionais Rodoviários (AETR), aprovado, para ratificação, pelo Decreto n.º 324/73, de 30 de Junho. No artigo 8.º, n.º 1, impõe-se que o período de trabalho diário dos traba­lhadores móveis seja interrompido por um intervalo de descanso de duração não inferior a 30 minutos, se o número de horas de trabalho estiver compreendido entre seis e nove, ou a quarenta e cinco minutos, se o número de horas for superior a nove, e no artigo 16.º tipifica-se a violação deste dever como contra-ordenação. O artigo 10.º, depois de no n.º 1 determinar que o regime geral previsto nos artigos 614.º a 640.º do Código do Trabalho se aplica às contra-ordenações por violação daquele diploma, no n.º 2 responsabiliza o empregador pela prática das respectivas infracções. Deste modo, os preceitos sob análise limitam-se a tipificar uma determi­nada contra-ordenação, submetida ao regime geral das contra-ordenações laborais aprovado pela Assembleia da República. Note-se que o n.º 2, do artigo 10.º, é perfeitamente compatível com o regime geral do artigo 614.º, do Código do Trabalho, uma vez que este regime comporta a imputação subjectiva a qualquer um dos sujeitos da relação laboral. Estes preceitos, como é evidente, não se integram num regime geral das contra-ordenações, correspondendo apenas à criação de contra-ordenações no domí­nio da duração e organização do tempo de trabalho de trabalhadores móveis que participem em actividades de transporte rodoviário efectuadas em território nacio­nal, sujeitas ao regime geral das contra-ordenações laborais previsto no Código do Trabalho. Por isso a sua aprovação pelo Governo não viola a reserva legislativa da Assembleia da República consagrada no artigo 165.º, n.º 1, d), da C.R.P., devendo, assim, ser julgado procedente o presente recurso.

* Decisão Nestes termos decide-se:
a) Não julgar organicamente inconstitucional o arco normativo formado pelos artigos 8.º, n.º 1, 10.º, n.º 2, e 16.º, do Decreto-lei n.º 237/2007, de 19 de Junho;
b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso, determinando a reformulação da decisão recorrida em conformidade com este julgamento.

* Sem custas.
* Lisboa, 18 de Novembro de 2009 João Cura Mariano Benjamim Rodrigues Joaquim de Sousa Ribeiro Rui Manuel Moura Ramos