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Proc. n.º 304/03
3ª Secção Relator: Cons. Gil Galvão
Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
I – Relatório
1. Por decisão do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT), ora recorrido, foi o A., ora recorrente, condenado ao pagamento de uma coima no valor de 10.973,55 Euros, pela prática da contra-ordenação prevista e punida pelo artigo 10º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
421/83, de 2 de Dezembro, na redacção actualizada pelo artigo 14º da Lei n.º
118/99, de 11 de Agosto.
2. Inconformado com esta decisão o arguido recorreu dela para o Tribunal de Trabalho de Viseu, que, por sentença de 22 de Outubro de 2002, julgou o recurso improcedente.
3. Novamente inconformado o A. recorreu para o Tribunal da Relação de Coimbra que, por acórdão de 27 de Fevereiro de 2003, negou provimento ao recurso.
4. É desta decisão que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, através de um requerimento que tem o seguinte teor:
“A., Arguido no processo à margem referenciado, não se conformando com o douto acórdão de Fls.- , do Tribunal da Relação de Coimbra, vem dele interpor recurso para o Tribunal Constitucional na parte em que: I - Aplicou ao processo contra-ordenacional o artigo 125° do Código de Procedimento Administrativo admitindo, por conseguinte, que a decisão administrativa estava devidamente fundamentada. A interpretação dada àquele preceito, aplicando-o ao processo contra-ordenacional, inclui na sua previsão matéria contra-ordenacional. Ao incluir tal matéria na previsão daquela disposição toma-se a mesma, e nessa medida, inconstitucional por violação do Direito de Defesa concedido ao arguido em processo contra-ordenacional pelo artigo 32° n.º 10 da Constituição da República e por violação Reserva Relativa de Competência da Assembleia da República consagrada no artigo 165º n.º 1 al. d) da Constituição da República. II- Considerou que a decisão administrativa está devidamente fundamentada, ao remeter para a proposta de decisão elaborada pelo instrutor do processo, que deu como reproduzida, contendo, assim, todos os elementos referidos no artigo 58º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro. Tal interpretação do referido artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 433/82, viola o princípio da legalidade da Administração, previsto no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, nos termos dos quais os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei. A figura da 'proposta de decisão' tinha sede legal no artigo 55° do Decreto-Lei n.º 491/85, de 26 de Novembro. Porém, o Decreto-Lei n.º 491/85 foi expressamente revogado pelo artigo 2º do Decreto preambular da Lei n.º 116/99. Tendo, consequentemente, sido expressamente eliminada a figura da 'proposta de decisão'. A interpretação dada ao artigo 58.º do Decreto-Lei n.º 433/82, ao considerar preenchidos os seus pressupostos pela remissão para um acto administrativo não previsto em lei vigente à data dos factos, é inconstitucional por violação do disposto no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa. III - Considerou perfeitamente legal a coexistência, na mesma pessoa física, do autor do acto confirmativo e de quem profere o despacho sancionatório. Efectivamente, No presente processo, quem confirmou o Auto de Notícia e quem aplicou a coima foi a mesma pessoa física: o Senhor Delegado do IDICT de B. - C. -, como facilmente se verifica das assinaturas apostas no Confirmo e na Decisão. Ao confirmar o Auto de Notícia e ao outorgar, simultaneamente, a decisão recorrida o Senhor Delegado supra referido violou expressamente o disposto no artigo 39º, n.º 1, al. c ), do Código de Processo Penal e, ainda, o preceituado no artigo 41°, n.º 2, do Regime Geral das Contra-Ordenações Laborais (Dec-Lei n.º 433/82), tornando a sua decisão também por este motivo uma decisão nula. O legislador ordinário, ao dispor, no n.º 1 do artigo 41° do RGIMOS, que deverão aplicar-se os preceitos reguladores do processo criminal devidamente adaptados, limitou-se a verter, no direito das contra-ordenações a ideia e os princípios estruturantes no plano constitucional. O que, aliás, o n.º 2 do mesmo preceito vem ainda reforçar ao prescrever que, no processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal. Daí que as normas contidas nos artigos 39°, n.º 1, alínea c), e 40° do CPP devam ser interpretadas em conformidade com a Constituição no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação. Elas serão, por isso mesmo, inconstitucionais, por violação do artigo 32°, n°
10, da CRP, quando interpretadas restritivamente no sentido da sua inaplicabilidade em processo de contra-ordenação. IV - O supra referido Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra é recorrível, por ter aplicado normas inconstitucionais, artigo 70°, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. O Recorrente tem legitimidade para recorrer, nos termos do n.º 1, alínea b) e do n.º 2 do artigo 72° da citada Lei n.º 28/82. Pretende-se pois que o Tribunal aprecie a inconstitucionalidade dos artigos 125° CPA, e dos artigo 32°, n.º 10, 165°, n.º 1, alínea d), e 266°, n.2, da Constituição da República Portuguesa. O Recorrente considera que foram violados o artigo 32° n.º 10 e 165° n.º 1 al. d), e 266º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa”.
5. Já no Tribunal Constitucional foi o Recorrente convidado, por despacho do Relator, proferido ao abrigo do n.º 6 do art. 75º-A da LTC, “a dar cabal cumprimento ao disposto no artigo 75º-A da LTC, designadamente, esclarecendo qual a norma (ou normas) cuja inconstitucionalidade pretende ver apreciada, bem como indicando a peça (ou peças) processual (processuais) em que suscitou a questão de inconstitucionalidade”.
6. Em resposta a esta solicitação, o Recorrente veio esclarecer que “pretende ver apreciada a inconstitucionalidade dos artigos: 125º n.º 1 do CPA, por violação do artigo 32º n.º 10 e 165º, n.º 1, al. d) da CRP; artigo 58º do D.L.
433/82, por violação do artigo 266º, n.º 2 da CRP; artigos 39º n.º al. c) e 40º ambos do CPP por violação do artigo 32º n.º 10 da CRP”. Mais, esclareceu ainda que “as inconstitucionalidade foram invocadas nas alegações do Recorrente, no recurso interposto (...) para o Venerando Tribunal da Relação (páginas 3 a 6; 12 a 15 respectivamente).
7. Na sequência, o Relator proferiu um despacho com o seguinte teor:
“Como se refere na resposta de fls. 321 ao convite do relator, o Recorrente pretende ver apreciada “a inconstitucionalidade dos artigos 125º n.º 1 do CPA
[...], 58º do D.L. 433/82 [...] e 39º n.º al. c) e 40º ambos do CPP [...]”. A verdade, porém, é que o Recorrente, ao contrário do que afirma, não suscitou perante o Tribunal da Relação de Coimbra, como exige o artigo 72º, n.º 2 da Lei do Tribunal Constitucional, a questão da inconstitucionalidade daquele artigo
58º do D.L. 433/82. Com efeito, quer no texto das alegações para o Tribunal da Relação de Coimbra (cfr. pg. 6), quer nas suas conclusões (cfr. conclusão 2ª), a
única referência que é feita a este preceito visa arguir a nulidade da decisão recorrida, precisamente por violação daquele artigo, e não a respectiva inconstitucionalidade. Assim sendo, não se conhecerá do presente recurso no que se refere à questão atrás identificada, ficando assim limitado o seu objecto à apreciação da constitucionalidade das normas constantes do n.º 1 do artigo 125 do Código de Procedimento Administrativo e dos artigos 39º, n.º 1, alínea c) e 40º, ambos do Código de Processo Penal. Com esta limitação, notifique-se para alegações”.
8. Alegou, de seguida, o recorrente, tendo dito, a concluir:
“1. A decisão recorrida, não obstante ter dado como reproduzida a proposta do Senhor Instrutor, bem como a menção de tal proposta fazer parte integrante da decisão, não é fundamentada, não é alusiva às normas infringidas, não descreve os factos imputados à arguida e os meios de prova obtidos.
2. A omissão de referência a tais elementos gera a nulidade da decisão por violação do disposto nos artigo 58° n.º 1 do D.L. 433/82 de 27 de Outubro. Sendo que a sua omissão gera nulidade - cfr. 379° n.º 1 al. a) do C.P.P. aplicável ex vi artigo 41 º n.º 1 do D.L. 433/82.
3. Ou - a sua inexistência por omissão dos elementos aludidos no n.º 1.
4. A figura da 'proposta de decisão' tinha sede legal no artigo 55° do Decreto-Lei n° 491/85, de 26 de Novembro, diploma que foi expressamente revogado pelo artigo 2° do Decreto preambular da Lei n° 116/99, pelo que se encontra expressamente revogada a figura da 'proposta de decisão'. Assim sendo, a remissão da decisão para uma figura juridicamente inexistente no processo equivale à remissão para um vazio legal, não cumprindo, como tal, as exigências legais estabelecidas no artigo 58° n.º 1 do Decreto-Lei n° 433/82.
5. O artigo 58° do Decreto-Lei n° 433/82, interpretado no sentido em que estão reunidos os seus pressupostos com a mera remissão para a proposta de decisão, figura que não existe na lei, uma vez que a sua previsão se encontra expressamente revogada, é claramente inconstitucional, por violação do artigo
266, n.º 2 da CRP .
6. A Administração Pública sujeita ao Princípio da Legalidade, não pode pura e simplesmente ignorar as alterações legislativas, e uma vez que a norma que lhe permitia elaborar 'propostas de decisão' foi revogada, deixou de ter suporte legal para o fazer, pelo que, reafirma-se, o artigo 58.º do Decreto-Lei n.º
433/82, interpretado no sentido supra referido é inconstitucional, por violação do artigo 266, n.º 2 da CRP.
7. Nem é sustentável, como tem feito alguma jurisprudência, que a decisão se encontre devidamente fundamentada ao abrigo do artigo 125° n.º 1 do CPA.
8. Efectivamente, o CPA não é aplicável ao processo contra-ordenacional, desde logo porque a previsão da lei de Autorização o impede, pois esta foi concedida para o Governo legislar sobre a matéria da alínea u) do n.º 1 do actual artigo
165° da CRP , e não para a alínea d) da mesma disposição. Por outro lado, o regime das Contra-Ordenações não remete para o CPA como legislação subsidiariamente aplicável, mas sim para o Código de Processo Penal. Assim, também por isto não é fundamentada a decisão do Sr. Delegado do IDICT.
9. O artigo 125° do CPA, interpretado no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação, esvazia o conteúdo do dever de fundamentar imposto a quem, neste processo, se encontra instituído em posição decisória a que a lei atribui o gozo dos mesmos direitos e a submissão aos mesmos deveres do juiz. O que redunda em evidente violação do direito de defesa assegurado ao arguido neste processo pelo artigo 32°, n.º 10, da CRP .
10. Assim, o artigo 125°, n.º 1 do CPA, interpretado no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação, na medida em que viola o direito de defesa do arguido, garantido pelo artigo 32°, n.º 10 da Constituição, é materialmente inconstitucional.
11. No presente processo, quem confirmou os Autos de Notícia e quem aplicou a coima foi a mesma pessoa física: o Senhor Delegado do IDICT de D. – E. -, como facilmente se verifica das assinaturas apostas no Confirmo e na Decisão.
12. Ao confirmar o Auto de Notícia e ao outorgar, simultaneamente, a decisão recorrida, o Senhor Delegado supra referido violou expressamente o disposto no artigo 39°, n.º 1, al. c), do Código de Processo Penal e, ainda, o preceituado no artigo 41º , n.º 2, do Regime Geral das Contra-Ordenações Laborais (Dec-Lei n.º 433/82), tornando a sua decisão, também por este motivo, uma decisão nula.
13. O legislador ordinário, ao dispor, no n.º 1 do artigo 41° do RGIMOS, que deverão aplicar-se os preceitos reguladores do processo criminal devidamente adaptados, limitou-se a verter, no direito das contra-ordenações a ideia e os princípios estruturantes no plano constitucional. O que, aliás, o n.º 2 do mesmo preceito vem ainda reforçar ao prescrever que, no processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal.
14. Daí que as normas contidas nos artigos 39°, n.º 1, alínea c), e 40° do CPP devam ser interpretadas em conformidade com a Constituição no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação. Elas serão, por isso mesmo, inconstitucionais, por violação do artigo 32°, n.º 10, da CRP, quando interpretadas restritivamente no sentido da sua inaplicabilidade em processo de contra-ordenação”.
9. Contra-alegou o Ministério Público, em representação do Recorrido, tendo concluído da seguinte forma:
“1 – Não foi suscitada, durante o processo, em termos procedimentalmente adequados qualquer questão de constitucionalidade quanto à norma constante do artigos 39º, n.º 1, alínea c) e 40º do Código de Processo Penal, pelo que, nesta parte, não deverá conhecer-se do recurso.
2 – É manifestamente infundada a questão suscitada quanto à constitucionalidade da norma do artigo 125º do Código de Processo administrativo, pelo que deverá o recurso, nesta parte, improceder”.
10. Notificado para se pronunciar, querendo, sobre a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, o Recorrente nada disse.
Dispensados os vistos legais, cumpre decidir.
II - Fundamentação
11. Questão prévia. Delimitação do objecto do recurso.
Na resposta ao convite formulado pelo Relator do processo no Tribunal Constitucional para que indicasse as normas cuja inconstitucionalidade pretende ver apreciada, esclareceu o Recorrente pretender “ver apreciada a inconstitucionalidade dos artigos 125º n.º 1 do CPA, (...); do artigo 58º do D.L. 433/82, (...); e dos artigos 39º n.º al. c) e 40º ambos do CPP (...)”.
Contudo, por despacho, não impugnado, de 2 de Junho de 2003, foi já decidido excluir do objecto do recurso a norma do artigo 58º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, por, conforme resulta dos autos e ao contrário do que afirma, não ter o Recorrente suscitado perante o Tribunal da Relação de Coimbra, como exige o artigo 72º, n.º 2 da Lei do Tribunal Constitucional, qualquer questão de inconstitucionalidade normativa reportada àquele preceito.
Alega, ainda, o Ministério Público, que também não pode conhecer-se da constitucionalidade das normas contidas nos artigos 39º, n.º 1, alínea c) e 40º, ambos do Código de Processo Penal, por igualmente em relação a estes preceitos não ter sido suscitada durante o processo, em termos procedimentalmente adequados, qualquer questão de constitucionalidade normativa.
Vejamos.
É certo que, como nota o Ministério Público, nas conclusões da alegação de recurso que apresentou perante o Tribunal da Relação de Coimbra, o Recorrente não suscita qualquer questão de constitucionalidade normativa reportada àqueles preceitos. A verdade, porém, é que, no texto da alegação, transcreveu o Recorrente a parte de um parecer em que se sustenta a inconstitucionalidade das normas relativas a impedimentos constantes dos artigos 39º e 40º do CPP, quando interpretadas em termos de elas não serem aplicáveis ao processo contra-ordenacional. Ora, embora a questão não seja isenta de dúvidas, pode ainda admitir-se que, dessa forma, se suscitou, em termos processualmente adequados, uma questão de constitucionalidade normativa. Conhecer-se-á, por isso, nesta parte, do objecto do recurso.
12. Julgamento do objecto do recurso.
12.1. Da alegada inconstitucionalidade do artigo 125º do CPA, quando interpretada em termos de ser aplicável à decisão que impõe uma coima em processo contra-ordenacional.
A questão de constitucionalidade que, nesta parte, vem colocada pelo Recorrente foi já objecto de apreciação pelo Tribunal Constitucional nos Acórdãos n.ºs
50/2003, 62/2003 e 249/2003 (todos disponíveis na página Internet do Tribunal Constitucional, no endereço http://www.tribunalconstitucional.pt/jurisprudencia.htm, e em dois dos quais o recorrente era precisamente o mesmo) que concluíram sempre pela sua não inconstitucionalidade.
É, pois, esta jurisprudência que, por manter inteira validade, agora se reitera.
12.2. Da alegada inconstitucionalidade dos artigo 39º, n.º 1, al. c) e 40º do Código de Processo Penal.
É o seguinte o teor dos artigos 39º, n.º 1, al. c) e 40º do Código de Processo Penal:
Artigo 39º
(Impedimentos)
1. Nenhum juiz pode exercer a sua função num processo penal: a) [...] b) [...] c) Quando tiver intervindo no processo como representante do Ministério Público, órgão de polícia criminal, defensor, advogado do assistente ou da parte civil ou perito; d) [...].
2. [...].
3. [...]
Artigo 40º
(Impedimento por participação em processo) Nenhum juiz pode intervir em recurso ou pedido de revisão relativos a uma decisão que tiver proferido ou em que tiver participado, ou no julgamento de um processo a cujo debate instrutório tiver presidido ou em que tiver aplicado e posteriormente mantido a prisão preventiva do arguido”.
Entende o Recorrente que tais preceitos são inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 32º, n.º 10 da Constituição. Importa, porém, concretizar melhor a questão de constitucionalidade que, nesta parte, vem colocada. Em causa não está a inconstitucionalidade desses preceitos quando interpretados em termos de, em abstracto, não serem aplicáveis à fase administrativa do processo de contra-ordenações, uma vez que nada na decisão recorrida permite supor que terá sido esse o entendimento desses preceitos utilizado por aquela decisão. A questão colocar-se-á, quando muito, quando tais preceitos forem interpretados no sentido de não incluir na sua previsão a concreta hipótese que é objecto dos autos; i.e., quando se considera que não existe impedimento na hipótese em que o Delegado do IDICT que confirma o auto de notícia é o mesmo que mais tarde profere a decisão.
Ora, colocada a questão nestes termos, é manifesto que as normas em causa não são inconstitucionais. Como este Tribunal Constitucional decidiu já no processo n.º 302/03, em que o recorrente era o mesmo, “interpretada como o foi no acórdão impugnado, a intervenção da entidade que confirma o auto de notícia (ela 'visa tão somente atribuir eficácia ao auto de notícia, na apreciação das condições formais da sua legalidade') (...) não ficam lesadas as garantias de defesa do arguido com o facto de ser a mesma entidade aquela que profere o despacho sancionador: tal intervenção não coloca o autor deste despacho numa situação que condicione ou afecte a sua isenção no acto de «julgamento»”.
Improcede por isso, também nesta parte, o objecto do recurso.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso, na parte em que dele se conhece. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em (25) vinte e cinco unidades de conta.
Lisboa, 14 de Outubro de 2003 Gil Galvão Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Bravo Serra Luís Nunes de Almeida