Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo n.º 374/10
1ª Secção
Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira



Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório
1. A. intentou acção para reconhecimento de direito no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, contra o Ministro da Defesa Nacional e o Ministro de Estado e das Finanças, peticionando inter alia o reconhecimento do direito a que a remuneração suplementar concedida em conformidade com o estabelecido no Despacho Conjunto do Ministro das Finanças e do Plano e do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas n.º A-220/81, de 02/09/81, fosse calculada sobre a remuneração base correspondente à categoria, escalão e índice remuneratório em que fora posicionado no novo sistema retributivo (NSR).

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa indeferiu o pedido nos seguintes termos:



“Por Acórdão do STA, de 19.01.2006, Processo 0265 /05, em Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, proferido em recurso com fundamento em oposição de julgados, foi decidido:

“(...)
no caso em análise se coloca a questão de saber se na transposição para o NSR o suplemento remuneratório consistente numa determinada percentagem do vencimento base deve ser calculado por incidência sobre a remuneração inerente à categoria (1º escalão) ou sobre a remuneração base de cada funcionário (escalão respectivo).
Sucede que a solução que melhor se adequa ao princípio da equidade interna e externa que enforma o NSR vai no sentido propugnado pelo Acórdão recorrido, o que implica que a referência ao 1º escalão da categoria tem de ser entendido como escalão 1 desta e não outras remunerações acessórias ou suplementares, razão pela qual a remuneração suplementar abonada aos Recorrentes deve corresponder a 1/3 do vencimento base do 1° escalão da categoria profissional em que cada um deles se integra.
De facto, a tese contrária acentuaria a subjectivização do suplemento remuneratório, quando este tem um cariz tendencialmente objectivo, isto é, não está dependente de elementos subjectivantes da remuneração do interessado, antes dependendo o seu quantitativo do vencimento da categoria objectivamente considerado.”
E, no mesmo sentido, fazendo aliás citação deste acórdão do STA, se decidiu no Acórdão do TCA/Sul – Acórdão de 04.10.2007, Processo 0213/06

(…)
Pelo exposto, aderindo sem reserva à fundamentação e jurisprudência dos citados acórdãos, aplicável ao caso concreto em discussão na presente acção, julga-se esta improcedente e, consequentemente, absolvem-se os Réus dos pedidos”.



2. Desta sentença A. recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul, concluindo, para o que aqui releva:


n) (…) a prevalecer o entendimento perfilhado na sentença recorrida, a sua aplicação na prática seria fonte de um tratamento violador do princípio da igualdade;
o) Com efeito, é preciso ter em conta que o suplemento em causa destina-se a retribuir trabalho efectivamente prestado;
p) Ora, nos termos do direito fundamental à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, a natureza e a qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual (cfr. art. 59.°, n.º 1, al. a) da CRP), e tendo em conta que o mesmo princípio da igualdade impõe o tratamento desigual de situações desiguais e que existe uma distinção entre trabalhadores com índices remuneratórios distintos, sempre os Recorrentes teriam direito a uma remuneração suplementar calculada por referência à sua remuneração base;

(…)
r) Ao decidir no sentido referido atrás, a sentença recorrida fez uma incorrecta interpretação e aplicação do Despacho Conjunto n.º A-220/81, bem como do disposto no art. 17.°, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 184/89, com o que se mostra violado o princípio da igualdade nos termos previstos no art. 59.º, n.º 1, al. a) e no art. 13.º da CRP, inconstitucionalidade essa que expressamente aqui se invoca para os devidos efeitos legais (...).


3. O Tribunal Central Administrativo Sul decidiu o recurso por acórdão de 25 de Março de 2010, que confirmou a decisão recorrida nos seguintes termos:



“a única questão a resolver no presente recurso – saber se o direito à remuneração suplementar correspondente a 1/3 da remuneração base do autor, deve ser feita por referência ao escalão 1 da respectiva categoria profissional em que se integre ou, inversamente, por referência à categoria, escalão e índice remuneratório, em que o autor foi sendo posicionado ao longo dos anos, até à sua transição para o quadro do pessoal civil da Marinha – já foi objecto de pronúncia por parte do STA, no sentido defendido na sentença recorrida. Além disso, mais recentemente, o Pleno da Secção do STA, em acórdão proferido em 18-9-2008, no âmbito do recurso nº 0212/08, em questão em tudo idêntica, quer no plano factual, quer no plano do Direito, veio reiterar o entendimento que já resultava do Acórdão do mesmo Pleno, de 19-1-2006, acrescentando os seguintes argumentos:
“A «remuneração suplementar», prevista no Despacho Conjunto muitos anos antes da introdução do NSR, correspondia a «remunerações por horas suplementares», estando até condicionada à «prestação de serviço média diária não inferior a duas horas, para além do período normal de serviço» [cfr. os nºs 5 e 6 do mesmo Despacho]. Sendo assim, e na terminologia dos DL’s nºs 184/89 e 353-A/89, respectivamente de 2/6 e de 16/10, tais abonos não eram remunerações acessórias, mas antes autênticos suplementos – pois traduziam acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades especificas da prestação de trabalho [artigo 11º, nº 1 do DL nº 353-A/89] ou, mais precisamente, em função de uma disponibilidade para o trabalho fora do seu período normal [cfr. o artigo 19º, nº 1, alínea a) do DL nº 184/89]. Com a introdução do NSR [para que sobretudo concorreram os dois decretos-leis atrás citados], os suplementos remuneratórios anteriormente concedidos não desapareceram, e antes se mantiveram «nos seus regimes de abono e de actualização» [artigo 11º, nº 2 do DL nº 353-A/89]; e isto significava que tais suplementos permaneceram «nos seus montantes actuais, sujeitas à actualização nos termos em que» vinha «sendo feita», situação que vigoraria «até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto-lei, nos termos do nº 3 do artigo 19º do DL nº 184/89, e do artigo 12º do próprio DL nº 353-A/89» [cfr. o artigo 37º, nºs 2 e 3 deste último diploma]. Deste modo, o NSR estabeleceu, para todos os suplementos – e, portanto, também para aquele a que se referem os autos – um «regime transitório» [como esclarece a epígrafe do citado artigo 37º] que vigoraria até que se legislasse sobre cada um deles. E, basicamente, esse regime consistia em os suplementos pretéritos permanecerem à margem do NSR – já que as regras do seu abono, a determinação do seu «quantum» e, inclusivamente, a metodologia da sua actualização continuavam a ser as anteriormente vigentes. Percebe-se agora o motivo por que configura um falso problema a busca do escalão que, em cada categoria do NSR, haveria de servir de base de cálculo à «remuneração suplementar» prevista no Despacho nº A-220/81: desde que os suplementos ora em causa tinham de se manter «nos seus montantes actuais» [por referência à entrada em vigor do NSR], nenhuma razão havia para os recalcular à luz dos incrementos remuneratórios trazidos pelo NSR e, «a fortiori», à luz dos escalões por onde se distribuíram os funcionários; mas, porque poderia demorar a edição do decreto-lei regulador da tal «remuneração suplementar», o «quantum» desses suplementos seria actualizável «nos termos» das actualizações passadas, assim se evitando ou minorando uma sua progressiva degradação. Está assim plenamente demonstrado que os recorrentes não têm o primeiro direito de que se arrogavam na acção. Salvo havendo uma actuação «contra legem», a emergência do NSR não lhes permitia auferir um abono quantitativamente diferente do que antes recebiam – sempre sem prejuízo das respectivas actualizações. Também é óbvio que nunca foi publicado um decreto-lei que tivesse fixado «ex novo» o «regime» e as «condições de atribuição» do suplemento previsto no Despacho nº A-220/81 – pais, se tal porventura houvesse sucedido, toda a problemática dos autos estaria resolvida «ipso facto». Portanto, e impondo a lei que os abonos em causa se mantivessem «nos seus montantes actuais», embora actualizáveis, não tem qualquer cabimento a ideia de que eles deviam acompanhar o acréscimo remuneratório que o NSR trouxe [desde logo, «ex vi» do artigo 30º, nº 2 do DL nº 353-A /89] e, por via disso mesmo, serem a partir daí recalculados com base nos vencimentos base dos escalões das várias categorias. Portanto, a solução do acórdão recorrido, negatória do primeiro direito invocado pelos recorrentes, merece subsistir, ainda que por diferentes razões. E, desde que o regime legal dos suplementos nem sequer admitia que o seu cálculo se fizesse segundo o primeiro escalão de cada categoria, fica imediatamente prejudicada a denúncia de que a improcedência da acção nesta parte implicava uma ofensa do princípio constitucional da igualdade – por propiciar que funcionários posicionados em diferentes escalões da mesma categoria viessem a receber suplementos iguais. Decerto que esta possibilidade persiste ainda; mas isso nada tem a ver com o alegado direito, antes se devendo ao «regime transitório dos suplementos», constante do artigo 37º do DL nº 353-A/89 – norma esta que se limitou a manter provisoriamente íntegro um «statu quo ante» e que não enferma da apontada inconstitucionalidade.
(…)” A Jurisprudência do STA invocada pela decisão recorrida – Acórdão do Pleno, de 19-1-2006 – foi efectivamente tirada em situações exactamente idênticas, fosse no plano factual, fosse no plano jurídico, pelo que atendendo a que não se antevêem razões para dela divergir – atente-se igualmente no Acórdão do Pleno da Secção do STA, proferido em 18-9-2008, no âmbito do recurso nº 0212/08, sobre idêntica questão de facto e de direito –, o entendimento sufragado nos aludidos acórdãos do Pleno conduz inevitavelmente à improcedência do presente recurso, com a consequente confirmação da sentença recorrida.


4. É deste acórdão que A. recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro (LTC) por requerimento do seguinte teor:


O presente recurso tem por objecto o Despacho Conjunto n.º A-220/81 e o artigo 17.° do Decreto-Lei n.º 184/89 (de 2 de Junho), na interpretação e aplicação feitas no Acórdão recorrido – ao remeter para o decidido no Acórdão do Pleno do STA de 19 de Janeiro de 2006 –, no sentido de que o suplemento remuneratório a que o Recorrente tem direito (bem como os restantes funcionários civis das infra-estruturas NATO) corresponde a 1/3 (um terço) da remuneração base da categoria.
A assinalada aplicação e interpretação do Despacho Conjunto n.º A-220/81 e do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89 viola o princípio da igualdade previsto no art. 59º, n.º 1, al. a) e no art. 13.° da Constituição, conforme expressamente se invocou nas alegações de recurso apresentadas pelo Recorrente em 26 de Novembro de 2008 – cfr. pp. 11 a 13 e conclusão r).
Prevenindo a possibilidade de o TCA Sul, na sua decisão do recurso, se vir a ater ao decidido no Acórdão do Pleno do STA de 18 de Setembro de 2008, o Recorrente, nas mencionadas alegações (pp. 15 a 18 e conclusões v a aa), invocou expressamente a incorrecta interpretação e aplicação do artigo 37.° do Decreto-Lei n.º 353-A189, de 16 de Outubro (e também do n.º 2 do Despacho Conjunto n.º A-220/81) feita no mencionado aresto, no sentido de que as regras de cálculo do suplemento aqui em causa se manteriam nos termos que vinham sendo feitas, não tendo o ora Recorrente direito a que o cálculo desse suplemento, a partir de 1989, se fizesse por referência ao escalão da categoria em que se encontrasse posicionado.
Ora, o Acórdão recorrido, para além de se fundar no decidido no Acórdão do Pleno do STA de 19 de Janeiro de 2006, efectivamente funda-se também no Acórdão do Pleno do STA de 18 de Setembro de 2008, que conteria idêntica jurisprudência.
Assim, dada a remissão feita no Acórdão recorrido para o decidido no mencionado Acórdão do Pleno do STA de 18 de Setembro de 2008, o presente recurso funda-se ainda na incorrecta interpretação e aplicação do art. 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A189 (e também do n.º 2 do Despacho Conjunto n.º A-220/81) – no sentido acima apontado –, violadoras do princípio da igualdade nos termos previstos no art. 59.°, n.º 1, al. a) e no art. 13.° da Constituição (conforme expressamente invocado nas pp. 15 a 18 e conclusões v a aa das suas alegações).



5. Admitido o recurso, o recorrente alegou e concluiu:


a) A remuneração do pessoal civil das Infra-Estruturas NATO a trabalhar em regime de tempo completo foi desde sempre constituída por um «vencimento base» ou «ordenado mensal» acrescido de uma «gratificação de serviço» ou «gratificação», correspondente a um terço daquele vencimento, criada não só para atrair pessoal para as Infra-Estruturas NATO, como também para compensar a disponibilidade contínua do pessoal em horário prolongado, avaliado numa média de duas horas diárias, para acorrer a eventuais situações de emergência;
b) O Despacho Conjunto n.º A-220/81 redenominou tal gratificação como «remuneração suplementar» e determinou, além do mais, que a mesma, a partir de 1 de Maio de 1981, fosse calculada com referência à tabela de vencimentos dos trabalhadores da função pública – ou seja, a tabela de vencimentos constante do artigo 1.° do Decreto-Lei n.º 1l0-A/8l, de 14 de Maio;
c) Deste modo, na sequência daquele Despacho, o pessoal civil das infra-estruturas NATO a trabalhar em regime de tempo completo passou a auferir, a título de retribuição, um «vencimento base», correspondente à remuneração base da função pública, e uma «remuneração suplementar,» correspondente a um terço do citado «vencimento base»;
d) Ao longo dos tempos a proporção de um terço entre a remuneração suplementar e a sua base de cálculo tem-se afirmado como constitutiva do próprio conceito da remuneração suplementar abonada aos funcionários civis das Infra-Estruturas NATO;
e) A norma retirada do n.º 2 do Despacho Conjunto n.º A-220/81, em conjugação com o artigo 17.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, aplicada pelo acórdão recorrido na esteira do Ac. STA-P de 19.1.2006 (P. n.º 265/05), e segundo a qual, a remuneração suplementar dos funcionários civis das Infra-Estruturas NATO deve corresponder a um terço da remuneração base da categoria do funcionário, ou seja, a um terço do valor do índice correspondente ao primeiro escalão da sua categoria, é inconstitucional porque violadora do princípio da igualdade (artigos l3.° e 59.°, 1, alínea a), ambos da Constituição);
f) Tal norma determina não só o nivelamento arbitrário da remuneração suplementar dos funcionários das Infra-Estruturas NATO posicionados numa mesma categoria, como esbate, igualmente sem critério, a diferenciação remuneratória exigida pelas especificidades das condições de trabalho daqueles funcionários – nomeadamente a exigência de uma especial disponibilidade – relativamente à generalidade dos funcionários públicos;
g) A aludida arbitrariedade resulta da ausência de uma justificação materialmente fundada; aliás, as especiais exigências em matéria de disponibilidade justificam precisamente uma solução diferenciada em termos remuneratórios e a salvaguarda da proporção entre remuneração base e remuneração suplementar;

h) Dado que a remuneração suplementar se destina a compensar prestações de trabalho também elas suplementares, impõe-se, do ponto de vista constitucional, a consagração, relativamente à remuneração de tais prestações, de um esquema proporcional e justo que salvaguarde as diferenças face aos demais trabalhadores da Administração pública e entre os diferentes funcionários das Infra-Estruturas NATO;
i) A norma retirada do n.º 2 do Despacho Conjunto n.º A-220/81, em conjugação com o artigo 37.° do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, aplicada pelo acórdão recorrido na esteira do Ac. STA-P de 18.9.2008 (P. n.º 212/08), segundo a qual, a remuneração suplementar dos funcionários civis das Infra-Estruturas NATO tem a natureza de «suplemento» e, como tal, as suas regras de cálculo mantêm-se nos termos em que vinham sendo feitas, não tendo o ora recorrente direito a que o cálculo desse suplemento, a partir de 1989, se fizesse por referência ao escalão da categoria em que se encontrasse posicionado (em rigor: nem sequer em relação ao escalão base de tal categoria), é também ela inconstitucional por violação do princípio da igualdade, conforme referido supra nas conclusões e) a f), e ainda por violar o princípio do Estado de Direito democrático, na sua vertente de protecção da confiança legítima (artigo 2.° da Constituição);
j) A norma em apreço, pelo seu teor e conteúdo, não satisfaz as exigências de certeza, compreensibilidade, razoabilidade e previsibilidade inerentes àquele princípio;
l) Acresce que a mesma norma frustra as expectativas remuneratórias associadas às especiais condições de prestação do trabalho do pessoal civil das Infra-Estruturas NATO sem que se perceba qual a razão de interesse público que o justifique;
m) Segundo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, este tipo de sacrifícios ou a frustração de expectativas legítimas apenas são admissíveis, à luz do princípio da confiança, desde que exista uma justificação razoável, o que, como referido, in casu não sucede.



6.1. O recorrido Ministro das Finanças e da Administração Pública contra-alegou, concluindo:


a) O presente recurso não deve prosseguir no ponto em que é suscitada a inconstitucionalidade das normas aplicadas pela solução perfilhada no Acórdão do Pleno da Secção do STA de 18/09/2008 (Proc nº 212/08), em virtude de não se encontrarem reunidos, quanto a estas, os pressupostos de admissão previstos no artigo 70°, nº 1, alínea b), da LTC;
b) Com efeito, a ratio decidendi da decisão recorrida é outra: prende-se estritamente com o entendimento vazado, em primeira linha, no Acórdão do Pleno de STA de 10/01/2006, pelo que o juízo aduzido no aresto de 2008 não é um fundamento a mais a acrescer a outro, mas sim um simples obter dictum;
c) Por outro lado, a questão de inconstitucionalidade, na dimensão que aponta para a violação do princípio da confiança legítima ínsito ao artigo 2° da CRP, não foi invocada como objecto do recurso no âmbito do requerimento de interposição a que se refere o artigo 75°-A da LTC. Devendo realizar-se a delimitação do objecto do recurso de acordo com o respectivo requerimento de interposição – cfr nº 2 do artigo 75°-A da LTC – afigura-se que está vedado ao Tribunal conhecer e apreciar o vício de inconstitucionalidade aduzido ex novo em sede de alegações de recurso;
d) No contexto legal analisado, a remuneração suplementar concedida aos trabalhadores das comissões e infraestruturas NATO enquadra-se na categoria de suplemento abonado por motivo das especificidades da prestação de trabalho respectiva, nos termos do artigos 15°, nº 1 alínea c), e 19° nº 1, ambos do DL nº 184/89, em mensagem normativa renovada nos artigos 11° e 12° do DL nº 353-A/89. E, sendo recondutível à componente remuneratória dos suplementos, não pode confundir-se, sequer tem de acompanhar o regime de atribuição da remuneração base da categoria em que se integra na transição para o NSR;
e) Não podendo a remuneração suplementar equivaler à remuneração base para efeitos de cálculo do respectivo montante, não se vê que tenha sido violado o princípio da igualdade, por prevalecer o entendimento segundo o qual o valor do referido suplemento é calculado em função da remuneração equivalente ao escalão inicial da categoria profissional detida pelo funcionário, e não pela concreta posição indiciária em que se encontrasse, em cada momento, por força da respectiva antiguidade, uma vez que não se está perante situações sincrónicas;
f) Ao contrário da remuneração base que compensa a medida da prestação efectiva de trabalho, a remuneração suplementar em causa visa compensar a disponibilidade permanente para a prestação de trabalho fora do horário normal mas não depende da quantidade de trabalho realizada (do número de horas suplementares efectivamente realizadas). Ou seja, o critério de diferenciação jurídica reclamada é assinalado ao nível da categoria detida, por ser a esta realidade pela qual se afere a complexidade, o tipo ou a natureza do trabalho prestado;
g) Estando salvaguardada a diferenciação material do trabalho efectivamente prestado através do critério normativo consubstanciado no nº 2 do Despacho Conjunto nº A-220/81, não se vislumbra que o mesmo critério promova qualquer diferenciação no tipo ou qualidade do trabalho efectivamente prestado, em escalão mais ou menos elevado em que cada funcionário se encontrar posicionado;
h) Perante o quadro legal pertinente – as disposições conjugadas dos artigos 11.º, 12° e 37.° do Decreto-Lei n.º 353-A189 - verifica-se que não ocorreu na sucessão de diplomas no tempo qualquer alteração substancial dos critérios de cálculo deste suplemento remuneratório, uma vez que o anteriormente concedido não desapareceu com a introdução do NSR, mantendo-se antes nos montantes em que vinham sendo abonados;
i) Ora, não colocando em causa o direito à sua percepção nos moldes em que vinha sendo abonado antes da entrada em vigor do NSR; não ocorrendo alteração do respectivo critério de cálculo, mantendo-se o mesmo nível de correlação que já existia entre a remuneração suplementar em causa e a categoria de que o funcionário é titular, não se pode concluir que haja violação do princípio da protecção da confiança e da segurança jurídicas decorrentes do artigo 2° da Constituição
j) Por todo o exposto, não pode deixar de se pugnar pela falência da acusação de inconstitucionalidade formulada contra as normas visadas.



6.2. Finalmente, o recorrido Ministro da Defesa Nacional também contra-alegou, concluindo da seguinte forma:


A) A Jurisprudência do STA – Acórdão de 19.01.2006 e de 18.09.2008 – que o Recorrente tem vindo sucessivamente, nos vários graus de jurisdição, a questionar já foi reconhecida pelo Pleno da Secção do STA, no Acórdão de 14.01.2010, proferido no P. 610/09, como “jurisprudência consolidada”.
B) “A norma retirada do n.º 2 do Despacho Conjunto n.º A-220/81, em conjugação com o artigo 17.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, aplicada pelo acórdão recorrido na esteira do Ac. STA-P de 19.1.2006 (P. n.º 265/05), e segundo a qual, a remuneração suplementar dos funcionários civis das Infra-Estruturas NATO deve corresponder a um terço da remuneração base da categoria do funcionário, ou seja, a um terço do valor do índice correspondente ao primeiro escalão da sua categoria”, não é violadora do princípio da igualdade (artigo 13.° e 59.°, n.º 1, alínea a), ambos da CRP).
C) De acordo com o estipulado no Despacho Conjunto A-220/81, o suplemento devido é “(...) de valor igual a um terço do vencimento-base da sua categoria (...)“, pelo que o quantum do dito suplemento deve ser calculado em função da remuneração pertinente ao 1º escalão da categoria detida e não em função da remuneração base efectivamente auferida por cada funcionário, como bem decidiu a sentença recorrida, na esteira do Acórdão do STA, de 19 de Janeiro de 2006, que julgou um recurso de oposição de julgados entre acórdãos que haviam apreciado pretensões idênticas à da presente acção.
D) E, no mesmo sentido, veio o Acórdão n.º 0212/ 08, de 18.01.2008, do Pleno do STA, sobre o qual é também sustentada o Douto Acórdão recorrido.
E) A alteração do conceito de vencimento base, operada pelo NSR, através da extinção das diuturnidades e a criação das categorias e dos escalões, em nada alterou o procedimento que vinha sendo seguido pela Administração: o suplemento era apurado com referência à remuneração base da categoria respeitante a zero diuturnidades e passou a sê-lo com referência à remuneração correspondente ao vencimento base – 1° escalão – da respectiva categoria.
F) O suplemento remuneratório auferido pelos trabalhadores das Comissões e Infra-Estruturas NATO é enquadrável no artigo 19° do Decreto-Lei n.º 184/ 89, e esta disposição legal condiciona o seu pagamento às ‘particularidades específicas da prestação de trabalho”, e remete as condições da sua atribuição para posterior definição legal.
G) O Despacho Conjunto que instituiu o pagamento do suplemento remuneratório mensal ao pessoal das infra-estruturas NATO determina, claramente, que o pagamento deste suplemento é feito por referência ao vencimento base da categoria.
H) O suplemento em causa, tal como vem previsto no aludido Despacho Conjunto, não detém a natureza subjectiva, mas antes detém “um cariz tendencialmente objectivo”, em virtude de depender de “(...)uma prestação de serviço média diária não inferior a duas horas, para além do período normal de serviço”, pelo que não se vislumbra que esta situação consubstancie violação ao princípio da igualdade.
l) Acresce que o tratamento diferenciado dos funcionários está sempre assegurado pela remuneração base – determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário está posicionado.
J) Também “A norma retirada do n.º 2 do Despacho Conjunto n.º A-220/81, em conjugação com o artigo 37.° do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, aplicada pelo acórdão recorrido na esteira do Ac. STA-P de 18.9.2008 (P. n.º 212/08)”, não é violadora do princípio da igualdade, nem do princípio do Estado de Direito democrático, na sua vertente de protecção da confiança legítima (artigo 2.° da CRP).
L) Com a introdução do NSR os suplementos remuneratórios permaneceram «nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização que vinha sendo feita» até que se legislasse sobre cada um deles; e, isto significa que “este regime consistia em os suplementos pretéritos permanecerem à margem do NSR – já que as regras do seu abono, a determinação do seu quantum e, inclusivamente, a metodologia da sua actualização continuavam a ser as anteriormente vigentes”.
M) Ao serem mantidos, pelo regime transitório constante do artigo 37.° do Decreto-Lei 353-A/89, os suplementos remuneratórios «nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização que vinha sendo feita» até que se legislasse sobre cada um deles, não se vislumbra que tal norma tenha provocado na esfera jurídica do Recorrente qualquer frustração de eventuais expectativas juridicamente tuteladas, uma vez que tal norma “se limitou a manter provisoriamente íntegro um «stato quo ante»” (cfr. Ac. do Pleno do STA, de 18.09.2008).



6.3. Em resposta às questões levantadas quanto ao conhecimento do recurso, replicou o recorrente:



1. Vem o Recorrido Ministério das Finanças, nas suas alegações, invocar questões que obstariam ao conhecimento da totalidade do objecto do recurso.

2. A primeira questão resulta de o Recorrido entender que “falha o requisito da efectiva aplicação pela decisão recorrida das normas consubstanciadas no artigo 37.º do DL n.º 353-A/89... e no n.º 2 do Despacho Conjunto n.º A-221/81”, dado que o juízo aduzido no Acórdão do Pleno do STA de 18/09/2008 (proc. n.º 212/2008) não seria um fundamento a mais a acrescentar a outro (contido no Acórdão do Pleno do STA de 10/01/2006), mas um simples juízo obiter dictum.

3. Mas não tem razão no que alega.

4. É que resulta clara a incorporação na decisão aqui recorrida dos fundamentos constantes do Acórdão de 18/09/2008, como aliás se pode ver no conjunto de transcrições feitas desse Acórdão (páginas 10 a 13 da decisão recorrida) e que contém jurisprudência diferente da tirada no anterior Acórdão de 10/01/2006.

5. Com efeito, refere-se na página 11 da decisão recorrida – numa transcrição do Acórdão de 18/09/2008 – que “deste modo, o NSR estabeleceu, para todos os suplementos – e, portanto, também para aquele a que se referem os autos – um «regime transitório» (como esclarece a epígrafe do citado artigo 37.°) que vigoraria até que se legislasse sobre cada um deles. E, basicamente, esse regime consistia em os suplementos permanecerem à margem do NSR – já que as regras do seu abono, a determinação do seu «quantum» e, inclusivamente, a metodologia da sua actualização continuavam a ser as anteriormente vigentes”.

6. Acrescentando-se de seguida – igualmente por transcrição do mesmo aresto – que “percebe-se agora o motivo por que configura um falso problema a busca do escalão que, em cada categoria do NSR, haveria de servir de base de cálculo à «remuneração suplementar» prevista no Despacho n.º A-220/81: desde que os suplementos ora em causa tinham de se manter «nos seus montantes actuais» (por referência à entrada em vigor do NSR), nenhuma razão havia para os recalcular à luz dos incrementos remuneratórios trazidos pelo NSR e «a fortiori», à luz dos escalões por onde se distribuíram os funcionários; mas, porque poderia demorar a edição do decreto-lei regulador da tal «remuneração suplementar», o «quantum» desses suplementos seria actualizável «nos termos» das actualizações passadas, assim se evitando ou minorando uma sua progressiva degradação”.

7. Para depois tirar a conclusão (cf. p. 12) – ainda por transcrição do Acórdão do STA de 18/09/2008 – que “a solução do acórdão recorrido, negatória do primeiro direito invocado pelos recorrentes, merece subsistir, ainda que por diferentes razões”.

8. Ou seja, resulta clara na decisão recorrida, e para negar a pretensão dos aí recorrentes, a incorporação dos assinalados fundamentos constantes do Acórdão do STA de 18/09/2008 e que diferiam da solução anteriormente seguida no Acórdão de 2006.

9. Podendo concluir-se, portanto, que não se tratou de um juízo obter dictum, mas de fundamentos essenciais da decisão recorrida.

10. Devendo improceder, assim, a questão levantada pelo Recorrido Ministério das Finanças.

11. Por outro lado, invoca o Recorrido Ministério das Finanças que a questão da inconstitucionalidade, na dimensão que aponta para a violação do princípio da confiança legítima ínsito ao artigo 2.º da CRP, não foi invocada como objecto do recurso, pelo que estaria vedado o seu conhecimento pelo Tribunal.

12. Mais uma vez não tem razão no que alega.

13. É que a referida questão não faz parte do objecto do recurso.

14. O objecto do recurso é a incorrecta interpretação e aplicação (inconstitucionais) do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 37 do Decreto-Lei n.º 353-A189 (e também do n.º 2 do Despacho Conjunto n.ºA-220/81).

15. Sendo que a violação do princípio da confiança é apenas um fundamento do recurso.

16. Ora, é óbvio que, apesar de esse fundamento não constar do requerimento de recurso (apenas dele constando a violação do princípio da igualdade), o Tribunal não está vinculado aos fundamentos invocados no mesmo, podendo sempre concluir de outra forma, considerando que, no caso – como se invocou nas alegações de recurso – houve violação do princípio da confiança legítima ínsito ao artigo 2.º da Constituição.

17. Pelo que deve também ser rejeitada pelo Tribunal a segunda questão prévia invocada pelo Recorrido Ministro das Finanças, conhecendo-se da totalidade do objecto do recurso.


II. Fundamentação
7.1. Importa, antes de mais, circunscrever o âmbito do presente recurso, que tem por objecto a interpretação feita pelo Acórdão recorrido a dois grupos de normas. Em primeiro lugar, o Despacho Conjunto n.º A-220/81 do Ministro das Finanças e do Plano e do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas, pelo Ministro da Defesa Nacional, lido em conjunto com o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89, que estabeleceu o Novo Sistema Remuneratório da Função Pública (NSR). As referidas normas rezam assim:


Despacho Conjunto n.º A-220/81

1 – A partir de 01-05-81, a tabela de vencimentos dos trabalhadores da função pública é automaticamente aplicável aos vencimentos-base constantes das tabelas em vigor ao pessoal civil em regime de tempo completo das Comissões Internacionais e Infra-estruturas NATO, em território nacional

2 – Para além dos vencimentos referidos no número anterior, o mesmo pessoal tem direito a uma remuneração suplementar de valor igual a um terço do vencimento-base da categoria, arredondado para a centena de escudos imediatamente superior, sendo o limite deste abono o valor das remunerações por prestação de serviços que competir aos directores das DIN e DSIFA e chefes de secção das CEIOTAN e CEOME e directores e comandantes das infra-estruturas NATO (…)

5 – O abono de remunerações constante do número dois implica uma prestação de serviço média horária não inferior a duas horas, para além do período normal de trabalho.


Artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89:

1 – A remuneração base é determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o funcionário ou agente está posicionado.

2 – Escalão é cada uma das posições remuneratórias criadas no âmbito das carreiras horizontais ou de cada categoria integrada na carreira.

(…)


A interpretação aplicada na decisão recorrida e contestada pelo recorrente é a de que a remuneração suplementar a que o mesmo tem direito, nos termos do n.º 2 do Despacho conjunto n.º A-2208/21 corresponde a um terço da remuneração base da categoria, e não a um terço da remuneração determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o mesmo se encontrava posicionado. Em segundo lugar, o recorrente invoca ainda a inconstitucionalidade da interpretação e aplicação feitas pelo acórdão recorrido quanto ao regime transitório dos suplementos remuneratórios decorrente da norma do artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, em conjugação com o n.º 2 do citado Despacho Conjunto n.º A-220/81 do Ministro das Finanças e do Plano e do Chefe do Estado Maior General das Forças Armadas, pelo Ministro da Defesa Nacional. Reza assim o artigo 37.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89:


Artigo 37.º Regime transitório dos suplementos
1 – Os subsídios, suplementos, gratificações ou abonos anteriormente praticados, identificados em lei especial como subsídios, suplementos, gratificações ou abonos de risco, penosidade, insalubridade, participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, deslocação em serviço, despesas de representação e subsídio de residência. Mantêm-se nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização, nos termos que vem sendo feita.
(…)
3 - O previsto no presente artigo vigora até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto-lei, nos termos do n.º3 do artigo 19.º do Decreto-lei n.º 184/89 e do artigo 12.º do presente diploma.

Quanto a estas normas, a interpretação perfilhada no acórdão – e impugnada pelo recorrente – é a de que as regras de cálculo da remuneração suplementar aqui em causa se mantêm nos termos em que vinham sendo feitas até à introdução do novo sistema retributivo, não tendo assim o recorrente direito a que o cálculo dessa remuneração suplementar, a partir de 1989, se fizesse por referência ao escalão da categoria em que se encontrasse posicionado.



7.2. No que toca a este segundo grupo de normas, sustenta o recorrido Ministro das Finanças e da Administração Pública que a referência que lhe é feita na decisão recorrida constitui um mero obter dictum, e não representa a sua verdadeira ratio decidendi.
A esta objecção responde – e a nosso ver, bem – o recorrente que «resulta clara na decisão recorrida, e para negar a pretensão dos aí recorrentes, a incorporação dos assinalados fundamentos constantes do Acórdão do STA de 18/09/2008 e que diferiam da solução anteriormente seguida no Acórdão de 2006, [...] podendo concluir-se, portanto, que não se tratou de um juízo obter dictum, mas de fundamentos essenciais da decisão recorrida.»
Com efeito, não é perfeitamente claro que a referência a estas normas constitua uma parte dispensável da decisão, que o julgador incluiu apenas por força da retórica argumentativa. De facto, a reprodução, na decisão recorrida, do texto de uma decisão do tribunal superior (Supremo Tribunal Administrativo) com menção de nela se espelhar o entendimento do tribunal recorrido, pode introduzir um elemento de dúvida quanto à real extensão da incorporação das ponderações lógicas que suportam a decisão deste último. Mas é de sublinhar que a diferença de planos em que se desenvolvem as decisões dos tribunais comuns, por um lado, e do Tribunal Constitucional, por outro, leva – neste último caso – a acentuar com especial destaque a influência da norma na aplicação do direito para efeito da fiscalização que constitui o cerne da tarefa do Tribunal Constitucional. Assim, e ainda que, numa lógica puramente jurisdicional da resolução do conflito concreto, se possa admitir que a supressão do excerto considerado obiter dictum não prejudicaria o comando da decisão, mantendo-a íntegra e inabalada, o certo é que, para efeito da decisão do Tribunal Constitucional, a decisão recorrida deve ser encarada como um dado que o Tribunal deve aceitar totalmente.
No caso concreto, a decisão recorrida acrescentou a fundamentação do aresto do tribunal de 1ª instância, aplicando a norma transitória em causa, conforme decidira o acórdão do Pleno da Secção do STA, proferido em 18/09/2008. Por isso é lícito entender que essas normas integram igualmente a ratio decidendi do acórdão recorrido e devem incluir-se no objecto do recurso.



7.3. Argumenta ainda o Ministro das Finanças e da Administração Pública que o Tribunal não deve conhecer da matéria contida nas conclusões i), j) l) e m) da alegação do recorrente, por nelas se arguirem vícios de inconstitucionalidade não invocados no «requerimento de interposição a que se refere o artigo 75°-A da LTC». Sustenta-se, por isso, que estaria «vedado» ao Tribunal conhecer e apreciar os vícios de inconstitucionalidade aduzidos ex novo em sede de alegações de recurso.

É no requerimento de interposição que o recorrente define o âmbito e o objecto do recurso e, por isso, a LTC é particularmente exigente quanto às menções que devem nele constar. E a verdade é que, quanto ao recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, o n.º 2 do artigo 75º-A da LTC exige que, no referido requerimento, se indique o parâmetro constitucional alegadamente violado; ora, não devendo o Tribunal desconsiderar esta exigência, não atribuindo a mínima relevância preclusiva à declaração assim imposta, a identificação do parâmetro constituirá um elemento da caracterização do recurso, definindo a extensão da questão de inconstitucionalidade que a parte quer ver tratada, de acordo, aliás, com o princípio do pedido adoptado na LTC, que entrega ao recorrente a incumbência de definir o âmbito do recurso.
Mas é útil recordar, ainda neste domínio, que a tarefa do Tribunal se rege pelo princípio iura novit curia segundo o qual a responsabilidade pela escolha, interpretação e aplicação do direito ao caso concreto cabe unicamente ao Tribunal, como é exigido pelo atributo que verdadeiramente caracteriza a actividade jurisdicional: a liberdade de julgamento. O Tribunal não está impedido, portanto, de averiguar da conformidade constitucional da norma segundo regras jurídicas não invocadas pelo recorrente. É a ele que incumbe «administrar a justiça» assegurando «a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (...) e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados», aplicando o direito ex officio, com sujeição à lei. Às partes cabe trazer ao tribunal os dados da questão e formular o pedido – da mihi factum, dabo tibi ius; narra mihi factum, narro tibi ius –, mas não podem limitar a autoridade do tribunal quanto à escolha e interpretação do direito. É neste contexto de liberdade de julgamento que rege a disciplina do artigo 79.º-C da LTC, que permite ao Tribunal julgar inconstitucional a norma objecto do recurso com fundamento na violação de normas ou princípios constitucionais diversos daqueles cuja violação foi invocada. O poder assim conferido deve ser exercido sempre que o Tribunal entender que a norma não se mostra conforme com a Constituição por um motivo que não foi invocado pelo recorrente. O artigo 79.º-C tem, portanto, uma ratio que se interliga com o princípio constante do artigo 204.º da Constituição, de acordo com o qual os tribunais não podem aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. É para defesa desta garantia que se permite que o Tribunal Constitucional julgue inconstitucional (ou em casos de ilegalidade especialmente agravada, ilegal) a norma objecto do recurso, ainda que o fundamento não tenha sido invocado pela parte – para assegurar, em último termo, que os tribunais não apliquem uma norma que ofenda a Constituição. Ela é, em suma, uma “garantia de uma decisão judicial em conformidade com a Constituição no caso concreto” (J.J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, Constituição da Republica Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra Editora, 2010, p. 519).
Assim, pelas razões expostas, conclui-se que o Tribunal não está obrigado a responder à invocação dos novos vícios aduzidos na alegação do recorrente, procedendo, nestes termos, a questão prévia arguida pelo Ministro das Finanças e da Administração Pública. Posto isto, vejamos.



8. Sustenta o recorrente que a interpretação das normas referidas feita no acórdão recorrido é inconstitucional por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 59.º, n.º1, alínea a) e no artigo 13.º da Constituição. Alega que tal interpretação determina o nivelamento arbitrário da remuneração suplementar dos funcionários das infra-estruturas NATO não posicionados na mesma categoria. Isso conduziria a uma violação do princípio da igualdade, por um lado, por referência aos demais funcionários públicos, a quem não era exigida semelhante disponibilidade e, por outro, em relação aos funcionários de cada uma das categorias a considerar, levando a que deixasse de se fazer uma diferenciação conforme o trabalho fosse feito por pessoas posicionadas num escalão mais ou menos elevado dentro da categoria.



8.1. O Tribunal Constitucional já várias vezes se pronunciou acerca do princípio da igualdade ínsito no artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição. Fê-lo, por exemplo, no Acórdão n.º 313/89, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 13º volume, tomo II, páginas 917 e seguintes), entendimento que foi seguido nos Acórdãos n.º 237/98, 584/98, 625/98 e 310/01 (todos disponíveis in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/):



“O direito de que aqui se trata é um direito de igualdade - mas de uma igualdade material que exige se tome sempre em consideração a realidade social em que as pessoas vivem e se movimentam -, e não de uma igualdade meramente formal e uniformizadora (cf. Francisco Lucas Pires, Uma Constituição para Portugal, Coimbra, 1975, páginas 62 e seguintes).
Uma justa retribuição do trabalho é, no fundo, o que os princípios enunciados no preceito transcrito visam assegurar: a retribuição deve ser conforme à quantidade, natureza e qualidade do trabalho; deve garantir uma existência condigna; e a trabalho igual - igual em quantidade, natureza e qualidade - deve corresponder salário igual.
O princípio 'para trabalho igual salário igual' não proíbe, naturalmente, que o mesmo tipo de trabalho seja remunerado em termos quantitativamente diferentes, conforme seja feito por pessoas com mais ou menos habilitações e com mais ou menos tempo de serviço, pagando-se mais, naturalmente, aos que maiores habilitações possuem e mais tempo de serviço têm. O que o princípio proíbe é que se pague de maneira diferente a trabalhadores que prestam o mesmo tipo de trabalho, têm iguais habilitações e o mesmo tempo de serviço.
O que, pois, se proíbe são as discriminações, as distinções sem fundamento material, designadamente porque assentes em meras categorias subjectivas.
Se as diferenças de remuneração assentarem em critérios objectivos, então elas são materialmente fundadas, e não discriminatórias.
Tratar por igual o que é essencialmente igual e desigualmente o que é essencialmente diferente - eis o que exige o princípio da igualdade (...)”.


Em consonância com esta doutrina, o Tribunal, no Acórdão n.º 237/98 (Diário da República, II série, de 17 de Junho de 1998), teve ocasião de insistir na ideia de que o princípio da igualdade impõe ao legislador a obrigação de 'consagrar (...) nas carreiras da função pública, para as várias categorias, a que correspondem diferentes níveis de experiência e de responsabilidade, diferenciações de níveis remuneratórios'.



8.2. Sendo este o sentido do princípio da igualdade ínsito no artigo 59.º, n.º1, alínea a) da Constituição, há que ter presente, no entanto, que o Tribunal sempre reconheceu ao legislador ordinário uma larga margem de liberdade de conformação na concretização prática do direito de retribuição (Jorge Miranda, Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2ª Edição, Wolters Klwer, Coimbra Editora, 2010, p. 1150). Nesse sentido, referem Bernardo da Gama Lobo Xavier e António Nunes de Carvalho que o princípio “a trabalho igual, salário igual” consiste numa directiva para encontrar critérios de medição de trabalho segundo a racionalidade ou equidade, não sendo um preceito directamente oponível nas relações concretas de trabalho (“Princípio da Igualdade: a Trabalho Igual, Salário Igual”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Série 2, ano 39, n.º 4 (1997), p. 411).
Não havendo absoluta unanimidade na Doutrina quanto a saber se o artigo 59.º, n.º1, alínea a) da Constituição se limita a prever uma simples permissão de diferenciação ou se, ao invés, obriga a uma diferenciação, nas situações em que o trabalho não é igual segundo a quantidade, natureza e qualidade, o certo é que, fora das situações relativas às distinções de diferentes categorias de funcionários, o Tribunal tem considerado que, em face da liberdade de conformação do legislador, é perfeitamente concebível o estabelecimento de situações de remuneração igual ao mesmo tipo de trabalho ainda que prestado por trabalhadores com diferentes habilitações. Assim o afirmou o Acórdão n.º 303/90:



“Claro que, face à liberdade de conformação que detém, não será vedado ao legislador conceder igual remuneração a situações de prestação de trabalho da mesma natureza e quantidade por trabalhadores dotados de diferentes habilitações”.


Em sentido semelhante, afirmou-se no Acórdão n.º 658/97:



“É claro que a existência de uma razão suficiente não aponta necessariamente para a obrigatoriedade de um tratamento desigual. Mas dá ao legislador permissão para um tratamento desigual (cf., neste sentido, Robert Alexy, Theorie der Grundrechte, Suhrkamp, pág. 375)”.

Nesta linha, referem Jorge Miranda e Rui Medeiros que, apesar de o sistema global de remuneração não poder, à partida, ignorar as diferenças em matéria de quantidade, natureza e qualidade do trabalho, a liberdade de conformação do legislador, e a prerrogativa de avaliação que lhe cabe pode impedir a censurabilidade jurídico-constitucional de soluções não diferenciadoras (cf., op. cit., p. 1154). Este entendimento foi, de resto, expressamente confirmado no Acórdão n.º 37/01 no que toca à definição do âmbito dos suplementos remuneratórios:



“Como assinala o recorrente, “em sede de estabelecimento e definição do âmbito de suplementos remuneratórios vigora uma ampla margem de discricionariedade legislativa, podendo o legislador infraconstitucional, para realização de objectivos práticos e de eficácia dos serviços, optar por diferentes figurinos quanto à configuração de tais remunerações complementares ou acessórias”, pelo que “a ‘discriminação’ operada quanto a determinados funcionários da administração tributária em, afinal, os sujeitar ao regime genericamente estabelecido, para o efeito de suplementos remuneratórios, quanto a todos os funcionários da administração fiscal, ligados funcionalmente à arrecadação de receitas tributários - não constitui solução legislativa arbitrária”.
E assim é, de facto.

(…)
Não se pode, efectivamente, dizer que é constitucionalmente imposto ao legislador ordinário, em nome do princípio que se extrai da alínea a) do nº 1 do artigo 59º da Constituição, que, relativamente a determinado pessoal, maxime pertencente à Administração Pública, que tenha especificidades funcionais que impliquem o manuseio e arrecadação de quantitativos pecuniários, lhe conceda compensações monetárias com o escopo de compensar eventuais lapsos pelos mesmo cometido em razão daqueles manuseio e arrecadação. E, consequentemente, também não se pode dizer que a abolição de compensações desse jaez, que porventura tivessem anteriormente sido concedidas no âmbito da liberdade de conformação que se há-de reconhecer ao legislador infra-constitucional, constitua uma ofensa àquele mesmo princípio”.


A doutrina dos citados Acórdãos permite desde logo afastar um dos argumentos do recorrente no sentido da violação do princípio da igualdade. Na verdade, a interpretação do Despacho Conjunto n.º A-220/81, lido em conjunto com o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89 no sentido de a remuneração suplementar a que tinha direito ser calculada a partir da remuneração base da categoria, e não da remuneração determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que o mesmo se encontrava posicionado, não provoca violação do princípio da igualdade por referência aos demais funcionários públicos, a quem não era exigida semelhante disponibilidade. De facto, não pode considerar-se que os funcionários das infra-estruturas NATO sejam discriminados em relação aos demais funcionários públicos, que não estão sujeitos à disponibilidade para prestação de serviço fora do horário de trabalho. Como refere o último Acórdão citado, o legislador tem ampla margem de criação de suplementos remuneratórios, pelo que não estaria, à partida, sequer obrigado à previsão de semelhante figura. Mas, tendo-a previsto, eliminou qualquer dúvida acerca de possível discriminação em relação aos demais funcionários não sujeitos a essa disponibilidade, precisamente porque a remuneração suplementar em causa foi criada apenas para os funcionários das infra-estruturas NATO, compensando-lhes a disponibilidade a que os demais funcionários não estão sujeitos.



8.3. O recorrente invoca ainda a violação do princípio da igualdade por outra via: a de que a interpretação das normas em causa implicaria um nivelamento arbitrário da remuneração suplementar auferida pelos funcionários de cada uma das categorias a considerar, levando a que se deixasse de fazer uma diferenciação entre o mesmo tipo de trabalho conforme fosse feito por pessoas posicionadas num escalão mais ou menos elevado dentro da categoria.
O problema coloca-se tendo em conta, por um lado, a margem de apreciação do legislador no que toca à conformação do direito à retribuição, tanto maior no âmbito dos suplementos remuneratórios e, por outro, reconhecendo que o legislador não está impedido, em matéria de remunerações, de tratar de forma igual situações que sejam diferentes. Resta, por isso, saber se a atribuição da remuneração suplementar aos funcionários da NATO por referência à categoria em que se encontrem, e não ao respectivo escalão, ultrapassou o que seria permitido dentro da margem de liberdade de apreciação do legislador.
Para responder a esta questão há que atentar, primeiro, ao sentido do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado e, por outro, à natureza da remuneração suplementar em questão.



8.4. A jurisprudência deste Tribunal aponta no sentido da consagração de um princípio da igualdade em sentido material. Cite-se, a título exemplificativo, o Acórdão nº 188/90 (publicado na 2ª Série do Diário da República de 12 de Setembro de 1990):



“Na sua dimensão material ou substancial, o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário (...). Todavia, este princípio não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
Por outras palavras, o princípio constitucional da igualdade não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
O princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções, Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernünftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot)”.


Por seu turno, no Acórdão n.º 1007/96 (Diário da República, 2ª Série, de 12 de Dezembro de 1996), o Tribunal esclareceu que o princípio da igualdade



“obriga que se trate como igual o que for necessariamente igual e como diferente o que for essencialmente diferente; não impede a diferenciação de tratamento, mas apenas a discriminação arbitrária, a irrazoabilidade, ou seja, o que aquele princípio proíbe são as distinções de tratamento que não tenham justificação e fundamento material bastante. Prossegue-se assim uma igualdade material, que não meramente formal”.
E acrescentou-se nesse aresto que “[p]ara que haja violação do princípio constitucional da igualdade, necessário se torna verificar, preliminarmente, a existência de uma concreta e efectiva situação de diferenciação injustificada ou discriminação”.



8.5. Na análise da violação do princípio da igualdade é útil distinguir dois planos: “o plano em que se determinam as situações que se devem considerar iguais ou desiguais e o plano do tratamento uniforme ou diferenciado daquelas situações” (Maria da Glória Ferreira Pinto, “Princípio da Igualdade, Fórmula vazia ou Carregada de Sentido-”, Boletim do Ministério da Justiça, 358, 1986, p. 34). No presente caso não há, desde logo, situações que se possam considerar desiguais e que, por isso, exijam um tratamento desigual. De facto, a remuneração suplementar em causa é atribuída em função da categoria do funcionário. Ora, é através do instituto da categoria que se diferencia a quantidade, natureza e qualidade do trabalho prestado, que são os critérios previstos no artigo 59.º, n.º1. alínea a) da Constituição para permitir a situação de distinções remuneratórias. Assim, para estes efeitos, não se podem considerar como desiguais as situações em que se encontram os vários trabalhadores dentro da mesma categoria. De entre os funcionários de diferentes escalões dentro da mesma categoria, a diferenciação em função da qualidade do trabalho prestada mantém-se ao nível da remuneração base. Ora, atendendo à natureza da remuneração suplementar em causa, o princípio da igualdade não exige que a diferenciação entre escalões deva estender-se-lhe. Isto porque o suplemento não visa a remuneração de trabalho efectivamente prestado, mas, como o recorrente alega, compensar a disponibilidade contínua do pessoal em horário prolongado, avaliado numa média de duas horas diárias, para ocorrer a eventuais situações de emergência. São, por isso, acréscimos remuneratórios destinados a compensar o sacrifício imposto aos funcionários e agentes sujeitos a um dever de disponibilidade para o serviço. A remuneração suplementar é, de resto, abonada todos os meses, independentemente da ocorrência efectiva das situações de emergência e da duração das mesmas; trata-se de um complemento fixo do rendimento, independente da duração efectiva da prestação de trabalho extraordinário ou da qualidade do trabalho prestado.
Ele não visa, pois, retribuir trabalho efectivamente prestado (trabalho que, aliás, pode nem ocorrer), mas sim a compensar a disponibilidade permanente do funcionário. Pretende remunerar um facto objectivo, que é independente de circunstâncias subjectivas ligadas à qualidade do serviço prestado, bem como às características pessoais do funcionário. Não visando ressarcir trabalho efectivamente prestado, a remuneração suplementar em causa não viola o princípio de “para trabalho desigual, salário desigual”, já que não estão em causa situações de trabalho desigual.
A interpretação do Despacho Conjunto n.º A-220/81, lido em conjunto com o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89 no sentido de a remuneração suplementar ser calculada a partir da remuneração base da categoria, e não da remuneração determinada pelo índice correspondente à categoria e escalão em que os funcionários das infra-estruturas NATO se encontrem posicionados, não viola, em suma, o princípio da igualdade plasmado nos artigos 59.º nº 1 alínea a) e 13.º da Constituição.


III. Decisão
9. Termos em que se decide negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta.



Lisboa, 1 de Março de 2011.- Carlos Pamplona de Oliveira – José Borges Soeiro – Gil Galvão – Maria João Antunes – Rui Manuel Moura Ramos. Com a declaração de que, tendo sido invocada nas alegações de recurso produzidas neste Tribunal, conheceria igualmente, tal como o fazia o projecto inicialmente apresentado, da violação do princípio do Estado de Direito Democrático na sua vertente de protecção de confiança legítima, pelas razões constantes das declarações de voto apostas aos acórdãos n.º s 193/2003 e 564/2007.