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Processo n.º 956/2009
3ª Secção
Relator: Conselheira Maria Lúcia Amaral
Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional
I – Relatório
1. Nos presentes autos de expropriação por utilidade pública, em que é expropriante EP – Estradas de Portugal, S.A. e são expropriados A.e B., realizada a arbitragem, foi proferida decisão arbitral que fixou o valor da indemnização a pagar aos expropriados, pela parcela expropriada, na quantia de € 53 628,39.
Os expropriados recorreram da decisão arbitral, pedindo que a indemnização fosse fixada no montante de € 828 668,60.
Admitido o recurso, respondeu a entidade expropriante, concluindo pela respectiva improcedência e apresentando recurso subordinado, em que pugnou pela fixação da indemnização no valor de € 45 385,00.
Por sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Paços de Ferreira, fixou-se o valor da indemnização devida pela expropriação da parcela no montante de € 45 385,00, a actualizar a partir da data de declaração de utilidade pública e até à data do trânsito em julgado da decisão.
O tribunal entendeu que, estando a parcela de terreno expropriada inserida em zona de Reserva Agrícola Nacional (RAN), não havia que considerar, para efeitos de cálculo do valor da indemnização, a pagar aos expropriados, qualquer potencialidade edificativa, devendo a mesma considerar-se como “solo para outros fins”, nos termos do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 25.º do Código das Expropriações (CE) e que, portanto, assim classificado o solo, o cálculo do valor da indemnização devia ser feito de acordo com o disposto no artigo 27.º desse diploma, não sendo aplicável o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do CE.
Dessa sentença, apelaram os expropriados para o Tribunal da Relação do Porto.
Por acórdão do Tribunal da Relação do Porto, proferido em 19 de Novembro de 2007, julgando-se procedente a apelação, revogou-se parcialmente a decisão recorrida, fixando-se a indemnização a pagar pela expropriação da parcela identificada nos autos no montante de € 145 123,66, a actualizar a partir da data de declaração de utilidade pública e até à data do trânsito em julgado da decisão.
Além de proceder à alteração da matéria de facto assente na parte que respeita à correcta qualificação da parcela expropriada – entendendo que a mesma se deve qualificar como “área florestal de produção não condicionada” (e não como solo integrado em RAN) –, o Tribunal, ao contrário da sentença recorrida, entendeu que o solo deve ser avaliado como apto para construção, ainda que a aptidão edificativa da parcela expropriada não seja fundamentada com os elementos objectivos definidos no artigo 25.º, n.º 2 do CE mas antes nos termos do Regulamento para Áreas Florestais de Produção Não Condicionada respeitante ao Plano Director Municipal de Paços de Ferreira em vigor à data da Declaração de Utilidade Pública, o qual confere à parcela expropriada potencialidade edificativa para fins industriais; e que, em virtude de a parcela expropriada se situar a 300 metros de áreas de construção existentes ou que é possível construir, é de aplicar analogicamente ao caso dos autos o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do CE.
A expropriante veio requerer a reforma da sentença que, por acórdão de 22 de Setembro de 2008, foi indeferida.
Veio então a expropriante interpor recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça que, por acórdão proferido em 13 de Outubro de 2009, decidiu negar a revista e confirmar o acórdão recorrido.
2. É dessa decisão que é interposto o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC).
O requerimento de interposição do recurso é do seguinte teor:
EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., recorrente nos presentes autos, notificada do douto Acórdão proferido nos autos acima mencionados, vem ex vi o disposto na alínea b), do n.° 1, do artigo 70.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, interpor recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos seguintes:
Entende-se, com o devido respeito, que é muito, por opinião contrária, que o douto aresto procedeu à aplicação de normas ordinárias em termos contrários à Lei Fundamental.
Está em causa a aplicação do artigo 26.°, n.° 12 CE e respectivo âmbito, questão que foi expressamente aflorada nas alegações da recorrente e
Assim, nos termos do artigo 75.°-A da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, indica-se o seguinte:
a) O presente recurso é interposto ao abrigo do artigo 280.°, n.° 1, al. b) CRP, a alínea b), do n.º 1, do artigo 70.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro;
b) Pretende-se que o tribunal aprecie a inconstitucionalidade da interpretação do artigo 26.°, n.° 12 do CE, na medida em que uma parcela classificada pelo PDM em zona condicionada e sem infra-estruturas não pode ser valorada como solo apto para construção por não ser esse o seu destino e valor económico reconhecido fora da relação expropriativa;
c) Foi violado o princípio da igualdade e o artigo 13.°, bem como o princípio da proporcionalidade e o artigo 18.°, n.° 2 e 3 e o princípio da justa indemnização e o artigo 62.°, n.° 2, todos da Constituição da República Portuguesa;
d) A questão da inconstitucionalidade foi expressamente suscitada nas alegações e respectivas conclusões do Recurso.
Já com os autos no Tribunal Constitucional, a relatora proferiu o seguinte despacho:
Ao abrigo do disposto nos n.ºs 1, 5 e 6 do artigo 75.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, convido o recorrente a indicar, com maior precisão, qual a norma cuja inconstitucionalidade pretende que o Tribunal aprecie.
O aperfeiçoamento deve explicitar qual a dimensão interpretativa exacta que foi dada, pela decisão recorrida, ao regime constante do n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, e que o recorrente considera ser lesiva das normas e princípios constitucionais enunciados no requerimento de interposição do recurso.
Em resposta ao despacho da relatora, a recorrente veio dizer o seguinte:
O objecto do recurso interposto diz respeito à interpretação do artigo 26.°, n.° 12 CE, protagonizada pelo Tribunal a quo, que aceita, ao arrepio do prescrito no instrumento de gestão territorial vigente e da situação de facto da parcela, que não conta com qualquer infra-estrutura, a sua classificação como solo apto para construção. Este exercício e consequente resultado interpretativos conduzem a uma avaliação do solo que pressupõe, para a parcela, uma aptidão construtiva imediata, sem fundamento legal no artigo 25.°, n.° 2, al. a), b) e c) CE e, ademais, desconforme com regras vinculativas a todos os administrados — expropriados e não expropriados — constantes do PDM de Paços de Ferreira.
Resulta desta interpretação, uma clara violação do princípio da igualdade e do artigo 13°, bem como do princípio da proporcionalidade e do artigo 18.°, n.° 2 e 3 e do princípio da justa indemnização e do artigo 62.°, n.° 2, todos da Constituição da República Portuguesa. Tal acontece em virtude de a referida interpretação não permitir a fixação de uma indemnização a favor do expropriado, apenas possível no presente processo expropriativo, sem apresentar qualquer justificação proporcional do tratamento discriminatório a favor daquele.
Termos em que, em face de tudo o exposto, deve o presente recurso ser admitido, seguindo-se os demais termos até final.
Notificada para o efeito, a recorrente veio apresentar alegações, tendo concluído do seguinte modo:
1. O objecto do recurso interposto diz respeito à interpretação do artigo 26.º, n.º 12 CE, protagonizada pelo Tribunal a quo, que aceita, ao arrepio do prescrito no instrumento de gestão territorial vigente e da situação de facto da parcela, que não conta com qualquer infra-estrutura, a sua classificação como solo apto para construção.
2. Este exercício e consequente resultado interpretativos conduzem a uma avaliação do solo que pressupõe, para a parcela, uma aptidão construtiva imediata, sem fundamento legal no artigo 25.º, n.º 2, al. a), b) e c) CE e, ademais, desconforme com regras vinculativas a todos os administrados – expropriados e não expropriados – constantes do PDM de Paços de Ferreira.
3. Resulta desta interpretação, uma clara violação do princípio da igualdade e do artigo 13.º, bem como do princípio da proporcionalidade e do artigo 18.º, n.º 2 e 3 e do princípio da justa indemnização e do artigo 62.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa.
4. Tal acontece em virtude de a referida interpretação não permitir a fixação de uma indemnização a favor do expropriado, apenas possível no presente processo expropriativo, sem apresentar qualquer justificação proporcional do tratamento discriminatório a favor daquele.
5. A dialéctica imposta pelo princípio da igualdade pressupõe, por imposição constitucional, igualmente, uma intenção diferenciadora justificada;
6. Este entendimento significa considerar as especificidades da avaliação pericial no processo expropriativo enquanto ficção jurídica reportada a um determinado momento irreproduzível: a data de publicação da DUP;
7. Toda a operação de avaliação a realizar pelo tribunal, quer seja solo apto para construção ou solo para outros fins, terá sempre de assentar, por isso, numa ficção reportada ao momento da DUP, na qual se indague qual o juízo que seria emanado pela entidade competente para admitir, licenciar ou autorizar uma operação urbanística de construção ou qualquer outro uso, ocupação ou transformação daquele solo;
8. A dimensão externa do princípio da igualdade exige e impõe processualmente que o tribunal se assuma como entidade competente para reconhecer juridicamente do ius aedificandi de uma determinada parcela, facto jurídico inexistente à data da DUP, mas que a ela necessariamente deve ser reportado.
9. Esta conclusão impõe a conformação do interesse construtivo manifestado no recurso dos expropriados pelos diplomas legais e regulamentares vigentes à data da DUP, maxime o PDM;
10. Não se pode esquecer que o Tribunal considerou como apto para construção um terreno em zona condicionada, sem infra-estruturas cuja a zona construtiva mais próxima estava a 200m, assim como o arruamento infra-estruturado e que na envolvente de 300m não existia mais nenhum ocupação construtiva.
11. Ao que sobrevém o facto, não displicente, de a zona construtiva mais próxima prevista pelo PDM que rege a parcela e o prédio de onde esta se destaca – Paços de Ferreira – se encontrar a 300m, ou seja, fora do âmbito de aplicação do artigo 26.º, n.º 12 CE;
12. A igualdade não se repercute apenas na dimensão externa extra-processo expropriativo entre expropriados e não expropriados, antes resulta na ablação do direito de propriedade e equivalência da indemnização com o sacrifício sofrido pelo expropriado que necessariamente tem de corresponder a uma realidade jurídica vinculativa de todos os particulares sujeitos ao PDM de Paços de Ferreira e de cujas disposições dependem para conformar o seu direito de propriedade;
13. o uso e ocupação preferencial e dominante da parcela é o florestal, restringindo qualquer ocupação que extravase este fim.
14. Mesmo nas situações de excepção ter-se-á que verificar caso a caso os fundamentos que justificam a derrogação do uso florestal, bem como passar pelo crivo do juízo de proporcional em sentido amplo, atendendo ao interesse público da protecção das zonas de Área Florestal de produção não Condicionada e o interesse público e interesse privado;
15. É por isso claro e objectivo que a ocupação construtiva na parcela não constitui o seu aproveitamento económico normal, nem a aptidão construtiva integrava o preço de mercado.
16. O que significa que em circunstâncias normais de mercado o valor de mercado nunca seria o fixado pelo Tribunal, por não corresponder este ao destino económico possível e objectivamente expectável perante os regulamentos em vigor.
17. Ainda que se considere admissível a interpretação analógica do artigo 26.º, n.º 12 CE, a mesma só será possível perante uma parcela cuja opção do plano se revele desadequada e irreal face às características da parcela, ou seja, esteja dotada de infra-estruturas necessárias ao reconhecimento de uma remota potencialidade edificativa e não uma mera eventualidade.
18. O que manifestamente não era o caso pela sua envolvente próxima e existente no concelho de Paços de Ferreira.
19. A reposição da igualdade de sacrifícios pressupõe que se equipare o expropriado ao não expropriado, sempre por referência à data da DUP e factos e factores à data existente.
20. Pelo que apenas se podem reconhecer instrumentos de reacção ao prescrito nos instrumentos de gestão territorial a favor do expropriado que sejam reconhecidos aos não expropriados, pelo que a reclassificação e requalificação do solo terá que observar os termos gerais das relações estabelecidas entre os planos urbanísticos e os particulares;
21. A aplicação do artigo 26.º, n.º 12 CE ao presente caso consubstancia-se numa interpretação que viola o princípio da igualdade, por desconsiderar as condicionantes de facto e de direito que impediam à data da DUP a concretização de qualquer edificação e imposição ao mercado do valor correspondente a um solo construtivo para fins industriais.
Os recorridos não apresentaram contra-alegações.
A relatora neste Tribunal proferiu despacho convidando a recorrente a, querendo, pronunciar-se sobre a eventualidade de o Tribunal Constitucional poder vir a não conhecer do objecto do recurso pelo facto de a dimensão normativa questionada não ter sido efectivamente aplicada pela decisão recorrida.
Em resposta ao despacho da relatora, veio a recorrente dizer o seguinte:
§ 1. O Tribunal Constitucional deve conhecer do objecto do recurso porquanto, ao contrário do referido no douto Despacho, a dimensão normativa do artigo 26.°, n.° 12 integra o objecto do recurso interposto pela entidade expropriante.
§ 2. O Supremo Tribunal de Justiça, na sequência do Acórdão da Relação do Porto, aplica o artigo 26.°, n.° 12 C.E. enquanto cláusula autónoma para justificar a classificação do solo da parcela como apto para construção e não enquanto critério para fixação da indemnização.
§ 3. Pois a não se entender que a dimensão normativa do aresto não integra o objecto do recurso, ficaria por esclarecer qual a fundamentação jurídica que sustenta a classificação do solo da parcela enquanto solo apto para construção.
§ 4. O Supremo Tribunal de Justiça confirma o Acórdão da Relação do Porto, aderindo à tese de que o artigo 26.º, n.º 12 C.E. aplica-se à parcela expropriada, “ainda que a aptidão edificativa da parcela não seja fundamentada com os elementos objectivos definidos no art. 25.º, n.º 2 (cf. p. 9 do Acórdão da Relação, fls. 322 dos autos).
A este respeito, afirma o Acórdão do Supremo Tribunal:
“Descendo ao caso vertente e tendo em conta a factualidade provada, constata-se que a parcela expropriada não reunia nenhum dos requisitos [previstos no artigo 25.°, n.° 2 C.E.] e, por isso, devendo em princípio ser avaliada como ‘solo para outros fins’ como consignado no n.° 3 do preceito supra” (cf. p. 14 do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça).
Concluindo:
“...nada na Constituição proíbe que na determinação da aptidão edificativa da parcela expropriada para a construção de vias de comunicação, (mesmo que) integrada na RAN, seja tomado em consideração o valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe (como no caso acontece) a 300mtrs do limite da parcela expropriada” (cf. p. 17 do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça).
§ 5. Assim, independentemente das questões de facto – que não integram o objecto do presente recurso, nem do recurso interposto para o Supremo Tribunal de Justiça – a indemnização fixada fundamentou-se EXCLUSIVAMENTE na classificação do solo como apto para construção por aplicação do artigo 26.°, n.° 12 C.E. a título de clausula autónoma. Nesse sentido decidiu o acórdão da Relação do Porto, cujo mérito foi confirmado pelo Supremo Tribunal. Foi, pois, atenta esta questão de direito que se interpôs recurso para o Supremo Tribunal de Justiça por oposição de acórdãos, delimitando-se o objecto do recurso à interpretação do artigo 26.°, n.° 12 C.E.
§ 6. Parece, deste modo, claro e indiscutível que o objecto do presente recurso visa a fiscalização concreta da constitucionalidade da dimensão normativa do artigo 26.°, n.° 12 C.E. conferida pelo Supremo Tribunal de Justiça, havendo, assim, lugar ao conhecimento do recurso por parte do Tribunal Constitucional.
Termos em que, em face de tudo o exposto, deve o presente recurso ser admitido, seguindo-se os demais termos até final.
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
Questão prévia – do conhecimento do objecto do recurso
3. O presente recurso foi interposto ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, nos termos do qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisões que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.
Em sede de fiscalização concreta, tratando-se de formular um juízo que tem por objecto uma norma tal como foi aplicada num caso concreto, é um pressuposto de conhecimento do recurso de constitucionalidade que a decisão que o Tribunal Constitucional venha a proferir sobre a questão de constitucionalidade suscitada seja susceptível de produzir algum efeito sobre a decisão de que se recorre.
Na medida em que o Tribunal a quo, acompanhando a fundamentação do acórdão do Tribunal da Relação do Porto, considerou que a qualificação da parcela expropriada como “solo apto para construção” está de acordo com o disposto no Regulamento para Áreas Florestais de Produção Não Condicionada respeitante ao Plano Director Municipal de Paços de Ferreira em vigor à data da Declaração de Utilidade Pública, o qual confere à parcela expropriada potencialidade edificativa para fins industriais, qualquer juízo que o Tribunal Constitucional viesse a proferir quanto à questão de constitucionalidade suscitada seria inútil.
Com efeito, ao contrário do que vai pressuposto na dimensão normativa do artigo 26.º, n.º 12 do CE que integra o objecto do presente recurso de constitucionalidade, tal como delimitado pela recorrente no requerimento de interposição do mesmo, complementado pela resposta que deu ao despacho para aperfeiçoamento proferido pela relatora, a classificação da parcela como solo apto para construção não é feita “[…] ao arrepio do prescrito no instrumento de gestão territorial vigente”.
Assim, não pode o Tribunal Constitucional conhecer do objecto do recurso.
III – Decisão
Nestes termos, decide-se não conhecer do objecto do recurso e condenar a recorrente em custas, fixando a taxa de justiça em 12 (doze) unidades de conta.
Lisboa, 26 de Janeiro de 2011.- Maria Lúcia Amaral – Vítor Gomes – Gil Galvão.